关于建立矛盾纠纷ECP三维化解机制的调查与思考——以浙江省建德市为样本

    当前，我国正处于经济社会转型跨越发展的黄金机遇期与社会矛盾纠纷多发频发相互交汇的关键时期。建立一套科学、合理、有效的矛盾纠纷化解机制，对于维护社会和谐稳定，保障经济平稳较快发展显得尤为重要和紧迫。为此，课题组以浙江省建德市为视角，通过问卷调查、实地考察、座谈研讨、统计分析等形式，对矛盾纠纷化解机制进行了专题调研，并积极创新社会管理，提出完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制的建议。
    一、现状和困境
    近年来，浙江省建德市在建立健全矛盾纠纷化解机制上进行了诸多有益的尝试：人民调解“以奖代补”、村（社区）和事佬、驻庭人民调解和“村警”协勤综治工作等均得到了多方肯定和高度评价。但在运用诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式之间的互补关系，建立健全矛盾纠纷综合化解机制，促使矛盾纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效方面，仍然存在一定问题：
    （一）矛盾纠纷解决需求与化解力量分配不相称
    近年来，建德法院的办案数量逐年增多，案多人少矛盾凸显。相比之下，建德市非诉讼矛盾纠纷化解方式的力量配备较为充足。据统计，截至2010年底，该市共有各级人民调解组织377个，成员1192名；建有和事佬协会256个，成员1721名；全市16个乡镇（街道）中，单某某镇就有综治力量239人。但与人员配备不平衡的是，两者在成效方面存在明显差异。



    （二）非诉讼矛盾纠纷化解资源培育不充分
    此次调研共随机发放调查问卷500份，收回有效问卷487份。经统计分析，课题组发现非诉讼纠纷化解资源还有较大的培育和拓展空间。
    1.非诉讼纠纷化解资源的群众知晓率不够高。如在回答“以下哪些人员你曾听说过或者了解其职能”时，有83.98%的调查对象对媒体力量代表——浙江6频道的“钱塘老娘舅”表示知晓，但对其他非诉讼矛盾纠纷化解方式知晓率不高。这势必导致在发生纠纷后，老百姓缺乏寻求非诉讼方式救济的思维意识。
    2.行业性、专业性调解委员会设置不够健全。目前，建德市设有行业性、专业性调委会15个，其中消费者维权纠纷调委会7个、驻庭调委会4个，医患、工会、农贸市场、接边地区调委会各1个。但对涉企纠纷、物管纠纷、保险纠纷等常见多发的社会热点、难点问题，还存在设置“盲区”。
    3.部分行政部门调处纠纷功能趋于弱化。我国历来有一部分特定类型的纠纷是以行政调处的方式来解决的，但此项职能正在逐渐地边缘化。以交警部门为例，由于2004年实施的新《道路交通事故安全法》将交警部门调处道路交通事故纠纷的职能由“依职权”改为“依申请”，导致涌入法院的该类案件明显增多。



    （三）诉讼与非诉讼矛盾纠纷化解方式配合不到位
    诉讼与非诉讼矛盾纠纷化解方式之间、非诉讼矛盾纠纷化解方式之间缺乏联动和衔接，存在各类矛盾纠纷化解力量单兵作战、各自为政的局面，化解效益未能实现最大化。
    1.非诉讼方式先行化解矛盾纠纷的意识不到位。不少组织和人员未将法院定位为“化解矛盾纠纷的最后一道防线”，而是或多或少存在化解矛盾纠纷是法院一家之事的错误认识。特别是在面对疑难、复杂的矛盾纠纷时，容易习惯性以“走法律途径”为由将矛盾引向法院，致使法院事实上成为了“化解矛盾纠纷的前线”。
    2.矛盾纠纷化解方式未形成有效衔接的解纷链。大多数案件进入诉讼前未经过人民调解、行政调处等方式筛选、过滤。尤其是婚姻家庭、相邻关系、人身损害等特定类型的纠纷，未能在事发第一时间得到控制，待案件进入诉讼后，当事人对立情绪增强、双方矛盾升级、损失扩大、纠纷化解成本增加。
    3.当事人对非诉讼矛盾纠纷化解方式不够信任。由于人民调解等非诉讼方式组织达成的协议仅具有民事效力，当事人无法据此直接申请法院强制执行，导致其对非诉讼矛盾纠纷化解方式的认可度不高。





     二、反思与厘清
    造成上述现象的原因是多方面的，概括而言，主要有以下几点：
    （一）关系未理顺。建德市现有的非诉讼矛盾纠纷化解方式队伍庞大、机构复杂，但各支队伍的职能分工不甚明确。例如人民调解员与和事佬之间的职能区分不清楚，这容易造成各家相互推诿，也不利于群众在发生矛盾纠纷时及时找到“管事”的人；乡镇（街道）属地管辖和市级机关属事管辖冲突的矛盾纠纷，应当由谁负责化解欠明确。
    （二）考核欠科学。往往限于考核对象自身上报的统计数据，未兼顾考量各地进入诉讼的纠纷数量，准确性、科学性有待提高；权利与义务失衡，单独实行“以奖代补”考核机制，但对化解纠纷数量少、成效小的人民调解组织和人员未形成“优胜劣汰”机制；对调解组织的调解成功率要求93%以上，致使部分调解组织为达到考核要求，对于矛盾纠纷“不结不受”、“先结后受”。
    （三）补贴标准低。目前，建德市“以奖代补”考核政策采取固定补贴与案件补贴相结合的方式，即村级专职调解员每月固定补贴20元，案件补贴标准10至120元/件，乡镇（街道）按照1:1配套实施。相比于周边区、县（市），该市年可用资金20万元基数偏少，补贴标准也偏低。
    （四）指导待加强。指导方式较为零散，法官未能定期参加乡镇（街道）的综治维稳例会、“村警”座谈会等，无法定期对辖区人民调解员开展集中培训；法官存在畏难情绪，由于案多人少矛盾突出，一线法官无法抽出足够的时间开展业务指导；司法行政机关、乡镇（街道）邀请法院指导人民调解的积极性不够。
    （五）宣传不到位。如上所述，有83.98%的被调查者对通过电视等大众传媒宣传的“钱塘老娘舅”表示知晓，但对和事佬、“村警”和人民调解员等知晓率不高。由于前期宣传不到位，市民对非诉讼矛盾纠纷解决渠道不够了解，对可供选择的纠纷化解方式及其利弊不知悉。
    三、定位及重构
    根据当事人意思自治，结合纠纷类型，将数量庞大的矛盾纠纷分流由不同的社会力量来化解，形成诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷综合化解机制，是创新社会管理的重要举措和现实需求。  
    （一）创新方式——矛盾纠纷ECP 三维化解机制的提出
    所谓矛盾纠纷ECP三维化解机制，是指由党委牵头组织，诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式组成“点线面”交错的全方位矛盾纠纷三维化解网络，并借助ECP技术实现诉讼、非诉讼纠纷化解力量及矛盾纠纷主体之间的可视化无障碍沟通，从而达到预防、排查、筛选、过滤、对接、互动、协作、化解一站式处理的新型矛盾纠纷综合化解模式。
矛盾纠纷ECP三维化解机制的提出是基于人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）关于建立健全多元纠纷解决机制的一次工作创新和具体实践，其实质是要形成“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的矛盾纠纷综合化解新格局。工作原则是“属地管理、层级过滤、驻点指导、可视互动、综合化解”。目的是实现矛盾纠纷化解机制的“三大转变”：工作格局上，实现由调处部门“独角戏”向专群结合“大合唱”转变；工作方法上，实现由处理矛盾纠纷时“一孔泄洪”向“多级防洪堤”转变；工作理念上，实现由要我化解矛盾纠纷向我要化解矛盾纠纷转变。优势是利用信息化技术，实现诉讼、非诉讼纠纷化解方式及纠纷主体之间及时对话沟通，直接化解矛盾纠纷，减轻当事人负担，提高工作效率；可以达到矛盾纠纷化解情、理、法融合，实现法律效果和政治效果、社会效果的有机统一。
    （二）基本框架——矛盾纠纷ECP三维化解机制的构建

图表五：矛盾纠纷ECP三维化解机制运行图


    1.面上——属地管理，分片调处。以矛盾纠纷发生主体的户籍所在地或经常居住地管辖为原则，行为发生领域或者结果发生地管辖更合适的，由行为发生领域或者结果发生地管辖；必要时，可以多家单位联合处理。其基本要求是：根据职责分工认领责任田，纠纷发生在哪块领域，就由哪个承包人首问负责。乡镇（街道）应整合信访、司法行政、派出所等部门力量，挂牌成立纠纷化解服务中心负责辖区社会矛盾纠纷化解工作。在村（居）委会开设纠纷化解服务窗口，形成基层窗口接处矛盾一站式服务。
    2.线上——层级过滤，条块结合。为此，要完善行业性调委会的设置。如尽快建立旅游纠纷调委会、企业纠纷调委会等。应整合司法所、乡镇（街道）调委会、律师事务所、法律服务所、公证处、法律援助中心等资源，建立联动协作机制，根据专业调解委员会工作各个环节的需求，相互配合联动。
    3.点上——驻点指导，个案化解。针对区域性人民调解组织和专业调解委员会筛选遗留后的疑难纠纷案件，法院要进行点对点的个案指导，提高非诉讼矛盾纠纷化解组织的能力。要加强对非诉讼矛盾纠纷化解组织的集中培训和个案指导，使培训指导工作常态化、系统化、多样化，尽量使矛盾纠纷在进入司法程序前得到联合化解。
    4. “点线面”三维互动——诉调联动，有效对接。在构建“点线面”交错的矛盾纠纷三维化解网络的基础上，找准诉讼与非诉讼纠纷化解方式的衔接点，创新利用ECP技术实现化解方式三维立体互动，综合化解矛盾纠纷。
    （1）搭建ECP管理平台。利用远程教育视频直播系统，按照“整合资源、同网运作、一次投入、综合利用”的形式，在区、县（市）、乡镇（街道）、机关部门、行业协会、重要站所、村（社区）纠纷化解服务中心（窗口）安装ECP系统。
    （2）建立诉调对接模式。一是指导调解。对于人民调解组织正在调解的案件，根据需要可通过ECP与人民法庭联系，由人民法庭选派指导法官向人民调解组织提供法律、调解方案等指导。二是委托调解。对于部分案件事实清楚、法律关系明确的简单民商事纠纷，法院在案件受理前（后），通过ECP当场委托人民调解组织进行调解。三是联合调解。对涉案情况复杂、当事人矛盾冲突激烈、裁判结果有较大社会影响的案件，由联合调解室通过ECP联合相应的人民调解组织、主管部门、行业协会等，开展联合调解。
    （3）依法确认协议效力。法院要依法及时确认调解协议的效力，提高矛盾纠纷发生主体对非诉讼纠纷化解方式的认可度，实现对接效益最大化。应当明确告知当事人，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。
    （三）统筹推进——矛盾纠纷ECP三维化解机制的保障
    1.建立协调联动机制。可以成立由党委、政府为主导的，以法院、综治、信访、司法行政等组成的社会矛盾纠纷调处工作组织机构，负责诉讼与非诉讼矛盾纠纷化解工作的决策、部署和督察。建立健全联席会议制度、信息通报制度，畅通信息渠道，剖析诉讼与非诉讼衔接工作存在的问题，总结交流先进经验。
    2.实行绩效评估考核。建立科学的绩效评估考核机制，将非诉讼主体化解矛盾纠纷工作纳入考核，督促其切实履行化解职能。例如，对辖区乡镇（街道）根据区域人口、区域面积等因素进行考量，设定各辖区诉讼案件占全区、县（市）诉讼案件的比例，进行奖惩；对未经调处直接进入诉讼的案件占诉讼案件总数的比例进行考核排名。要调整要求过高的调解成功率等指标，引导矛盾纠纷消化在基层。
    3.提高经费保障标准。提高矛盾纠纷综合化解工作的经费保障标准，落实好设备安装、使用、维护投入和人员经费。进一步完善“以奖代补”机制，由政府财政对调解组织、法院经费进行适当补贴，从而确保诉调各方能深入参与诉调对接工作。根据化解矛盾纠纷的主体身份、职责及化解数量的不同，采取分类补贴制度，例如对每月化解矛盾纠纷数量超过定额标准的另行补贴。
    4.抓好基层队伍建设。要理顺矛盾纠纷化解队伍之间的关系，整合人民调解员、和事佬、“村警”等力量，集中精力抓好纠纷化解工作。要任人唯贤，把好矛盾纠纷化解队伍的进人关，提高队伍的整体素质。要实行优胜劣汰，采取民主测评、阶段考核等形式，综合考评队伍的工作实绩。要选拔、管理好矛盾纠纷ECP技术管理人员，确保机制运行通畅。
    5.加大工作宣传力度。要充分运用报刊、广播、电视、网络等媒体加强对外宣传报道，特别是要在纠纷化解服务中心（窗口）公布纠纷化解方式流程图，列明可供选择的矛盾纠纷化解方式及其优势，切实提高矛盾纠纷ECP三维化解机制的影响力和知晓率，使矛盾纠纷ECP三维化解机制的效果达到最大化。

建德市法院课题组成员：楼军民，建德市法院院长；胡建强，建德市法院副院长；吴建辉；朱剑文。