近年来，随着民主法治建设进程的加快，基层司法环境得到了较大的改善。以杭州市余杭区为例，当地党委、政府将“法治余杭”建设作为一项长期基础性工程，酝酿推行法治余杭量化评估体系，并以“法治指数”为抓手，积极推动基层法治向纵深方向发展，不断创新社会管理载体。在这一过程中，作为与社会公众接触最多、联系最密切的司法机构——基层法院发挥着举足轻重的作用。但在当前形势下，受制于“案多人少”等因素的影响，基层法院与基层组织 的关系有所疏远，而双方仅依靠自身力量开展工作又陷入一定的困境。
为深入贯彻胡锦涛同志在2011年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式及习近平同志在该研讨班结业式上的重要讲话精神，深入推进“三项重点工作”，本文在问卷调查 的基础上，以改善基层法院与基层组织关系为切入点，探讨两者建立良性互动机制的必要性、可行性及具体架构，尝试探索出一条在新形势下坚持专门机关与群众路线相结合的基层社会管理创新、基层社会矛盾化解新路子。
一、基层法院与基层组织良性互动的实践与困境
基层法院是我国司法一线重要职能部门，承担着越来越多的审判、执行工作任务。据统计，基层法院审判案件的数量占全国法院审判案件总数的80%以上，基层法院的工作人员占全国法院系统工作人员的80%以上。同时，相对于上级法院而言，基层法院与基层社会的距离最近，接触最为直接，联系最为密切。因此，立足基层，关注基层，深入研究与解决基层难题，是提高人民法院司法能力、创新基层社会管理模式的重要途径。
作为基层法院之一，杭州市余杭区人民法院（以下简称“余杭法院”）充分认识到自身“基层性”的特点，在履行司法职能过程中，注重改善与基层组织的关系，尝试借助外力破解司法难题，并取得了一些成功经验。如在2006年推动当地党委、政府建立执行联动机制，将主要相关部门和乡镇（街道）纳入破解执行难成员单位体系，通过发挥全社会力量共同参与执行。建议党委、政府建立未成年人违法犯罪预防控体系，形成党委政府领导，综治机构牵头，家庭、学校为主，职能部门齐抓，社会各界共管，分工负责，相互配合的工作机制，并已在塘栖、黄湖两镇开展试点工作，成效明显。2007年建立社区联系人制度，规定各业务庭或人民法庭与全区各镇乡（街道）建立固定联系，通过法官联系人这道连接法院与社区的桥梁，开展法律指导，组织法制宣传，协调相互关系。2008年，与司法局推行法院民商事案件委托人民调解工作，并从政法系统和基层退休老干部中聘用13名专职人民调解员，派驻设于法院的人民调解室开展委托调解工作。2010年又推出院领导、审委会专职委员定点联系乡镇（街道）制度，规定每人分别固定联系2-3个乡镇（街道），经常性深入走访各自所联系点，主动通过电话、座谈会等形式加强与乡镇（街道）对接领导的联系，参与、指导社会综合治理。
尽管法院在上述方面做了诸多努力，但部分制度仅针对某项具体工作或仅对法院自身有约束力，法院与基层组织尚未真正从理念上、行动上和制度上实现良性互动，致使基层司法与基层社会管理难题依然比较突出。
（一）基层司法难题
1.送达难。直接送达时，基层组织常以流动人口、拆迁安置人员多而不了解情况为由，未能提供有效的送达线索，或明知当事人及其住所，却不愿配合送达，影响了送达效率；留置送达时，常常出现送达人邀请基层组织的代表到场见证而遭拒绝的尴尬局面；公告送达时，有些基层组织因有所顾虑而不愿配合出具当事人下落不明的证明或不愿配合张贴法院公告；转交送达时，由于缺乏相应的考核激励机制，基层组织工作人员代为送达的积极性不高。据初略统计，不能正常送达的民商事案件占余杭法院全部案件总数的20％左右。
2.调解难。从司法实践来看，90％左右的民间纠纷都未经基层调解组织调处而直接进入诉讼程序；一些案件虽事先经过人民调解，但由于调解协议的约束力不足或调解能力不够，致使未能从根本上定纷止争。而在法院审理过程中，由于目前与基层组织及其调解组织的联系、沟通尚嫌薄弱，未能最大限度地调动和发挥好他们在协助法院化解矛盾、调解纠纷方面的社会资源和政治优势，法官“孤军奋战”进行调解的效果也不尽如人意。
3.理解难。在基层法院受理的案件中，也包括一些以基层组织作为当事人的案件，主要有以下四种类型：侵犯集体经济组织成员权益纠纷、土地承包纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷以及租赁合同纠纷。在处理上述案件时，法官普遍感到审理难度较大，作为被告的基层组织或者不出庭，不举证，消极应诉，或者情绪激动，不配合调查，不理解法律；在法院依据法律事实和法律规范作出裁判后，又往往遭到基层组织的误解，使其对法院、法官产生了抵触感，进而影响到协助法院开展工作的积极性。
4.执行难。在强制执行时，基层组织由于怕得罪人等原因往往不予配合，使法院遇到如下执行难题：被执行人难找——对基层组织人员情况不了解，有意不告知被执行人下落或提前通风报信；被执行财产难寻——在法院执行前，基层组织将应分配的征收补偿费用提前分配完毕，或将银行账户内的资金转移，逃避执行；协助执行人难求——基层组织工作人员将协助执行作为份外工作，缺乏积极性，存在敷衍搪塞的情况。
（二）基层管理难题
1．基层组织威信不高。根据我国宪法和法律的相关规定，基层组织作为“群众性自治组织”，其任务是组织村民或居民“自我教育、自我管理、自我服务”，并协助政府做一些群众工作。但在实践中，基层组织疲于应付经济、行政事务，调处纠纷的职能开始弱化，降低了其在社会公众中的认同度和归属感，使得社会公众对自治组织信任的基础发生动摇。
2.干部专业素质不高。从问卷调查结果来看，大多数基层组织工作人员正处于年富力强的年龄，且具备一定程度的文化素质。其中，具有大学本科或以上学历的占17.49％，大专学历的有47.27％，高中或中专学历的有26.78％，初中及以下学历的为8.47％。但是，基层组织工作人员缺乏对基层司法工作的体验以及对法律基本知识的学习，其在化解矛盾、调处纠纷方面的经验也多是基于乡规民约等民间法所积累起来的，难免会出现国家法与民间法冲突的情形。
3．调解纠纷能力不高。在社会转型的过程中，基层组织内部涌现出许多新型纠纷，如房屋拆迁、征地补偿、环境污染损害赔偿等。而基层组织中从事调解工作的人员法律知识相对欠缺，在遇到新型纠纷时常常觉得无从下手，只能从感情上说理。结果是，许多经过基层组织“按照道理”处理的纠纷被起诉至法院，却被法院“按照法律”作出了完全不同的处理结果，基层组织工作人员的能力无疑将受到使当事人的质疑。
（三）基层互动困境
根据问卷调查及走访座谈，我们发现出现上述难题原因是多方面的（详见图1：基层难题的原因分析）。但归根结底是因为基层法院与基层组织在互动上存在以下困境：
（一）互动意识淡薄
从基层法院来看，目前“案多人少”的矛盾比较突出。许多法官因忙于办案而忽视了与基层、与群众的联系。从基层组织来看，当前基层组织把主要精力放在经济发展上， 化解纠纷的责任和时间都在弱化。基层组织工作人员也普遍存在畏难情绪，缺乏与基层法院进行主动联系的积极性，导致了基层组织在协助法院定分止争、服判息诉上的功能减弱，而且还出现了基层组织将矛盾纠纷推向法院的趋势。
（二）互动力量不强
在开展全国性招聘以后，越来越多的外地人员加入到基层法官队伍中来。这些新进法官虽然大部分具有本科以上学历，但由于存在语言障碍、不晓当地风俗民情及缺乏群众工作经验等不足，致使他们与基层的沟通能力不强。从基层组织来看，基层组织工作人员由于法律知识相对匮乏，在法院要求其履行《民事诉讼法》规定的送达、保全、调解、执行等协助义务时，往往认为这是法院施加的额外工作任务，配合的随意性较大。
（三）互动机制缺失
近年来，基层法院为加强与辖区基层组织的联系，也作出了一些有益的制度尝试。但大多是法院单方面的举措，对基层组织并无约束力，未形成良性互动的格局。因此这些制度仅在一定程序上改善了法院与基层组织的关系，但效果并不显著。同时，在配合基层法院开展相关工作时，基层组织普遍表示缺乏人员、经费等方面的保障，且无相应的奖惩考核机制，无法形成内在激励，也出现了是否协助、协助多少结果都一样的不合理局面。
（四）互动环境变迁
随着城市化进程的加快，无论是城市还是农村，其人口结构都发生了较大变化，由熟人社会逐渐转化为半熟人社会，这也给基层自治与基层司法带来一定的障碍。原有人口往往因原住址被拆迁或进城务工等原因，而离开原址到外面租房居住。同时，随着外来人口的大量涌入， 原有的以村民或居民为主要管理对象的基层组织难以掌握外来流动人口的情况。在这种情况下，原有的户藉登记或当事人提供的地址均出现了暂时失效的状况，致使基层法院在进行送达、执行等环节时困难重重，影响了司法效率的提高。
概言之，一方面现代司法体制在推动基层法院司法职能回归的同时，减少了其与基层组织、社会公众的接触机会，弱化了其深入基层的能力，降低了其对下的内在影响力；另一方面，基层社会的变迁及保障激励机制的缺失，使得基层组织更热衷于为政府及经济发展大局服务，基层社会管理力量相对薄弱。如此一来，基层法院与基层组织这两个本应密切合作的伙伴关系日渐疏远，成为制约基层司法职能及基层社会管理功能发挥的重要障碍。（详见图2：基层法院与基层组织关系现状分析）。
二、基层法院与基层组织良性互动的必要性和可行性
现阶段，我国的社会矛盾涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，而化解这些矛盾决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的。同时，我国基层法院、基层组织由于各自职能定位、人员架构等不同，在基层司法、基层社会管理等领域拥有不同优势，且这些优势又具有一定的互补性。面对日益增多的基层纠纷与相对有限的司法资源之间的矛盾，应以推动基层法院与基层组织建立良性互动关系为结合点、着力点和突破点，形成多种纠纷解决方式有效衔接、多种资源充分整合、多种力量相互支持的工作机制，促进基层社会管理创新。
（一）必要性分析
1.化解基层社会矛盾的必然要求。当前我国正处在加快发展的黄金期，也是矛盾纠纷的凸显期，涉及改革发展稳定大局和事关群众利益的各类矛盾纠纷、群体性事件和由此引发的越级上访现象仍有发生。这些矛盾纠纷，需要整合各种力量予以及时化解。这势必要求基层法院与基层组织发挥各自的比较优势，通过建立经常性的联系协作机制，对矛盾的苗头性、倾向性及时排查摸底、分析预测，并从法律、内部管理等角度，会商防范、控制对策预案，增强工作的针对性、预见性和有效性。而良性互动机制的建立，一方面可以将化解纠纷的关口前移，从法院审判的环节前移到基层管理的环节，即基层组织可以在基层法院的帮助和指导下，将大量的矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽，减少社会中的不和谐因素；另一方面解决矛盾的层次将更加深化，从单纯依靠基层法院从内到外、由上而下的推动深化至基层法院与基层组织的内外兼顾、上下互动的层面，这显然有助于实现“案结事了”的司法愿景。
2.促进社会管理创新的内在要求。胡锦涛同志强调，加强和创新社会管理，应将加强社会矛盾源头治理，夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，作为当前重点工作来抓。习近平同志也指出群众工作是社会管理基础性、经常性、根本性工作。党的基层组织和基层干部是做好群众工作最基本、最直接、最有效的力量。而在基层法院与基层组织之间形成优势互补、工作互动、资源共享、责任共担的格局，正是彰显了司法工作与群众工作相结合基层社会管理新理念，正是实现社会协同、公众参与的重要路径。在基层法院与基层组织之间建立起良性互动关系，能够使司法资源与民间资源实现互补，使国家司法功能与群众自治功能实现互动，克服就案办案的封闭运作的保守模式，拓展司法在解决社会矛盾纠纷中的功效，展现司法在新时期多方位、立体化的工作态势，形成司法服务与社会管理的整体合力。
3.缓解基层司法压力的必由之路。从人民法院的工作实际看，随着法律、法规不断出台，法律调整的社会关系和利益分配日益广泛和深入，各种社会矛盾最终都可以表现为法律纠纷，并且以案件的形式涌入法院，导致多数法院负担繁重。司法资源的有限性、司法能力的局限性与案件的复杂性、高发性的矛盾十分突出。而司法这一解决纠纷的最后手段，常常被当作首选手段，在纠纷的解决机制中冲在第一线。以余杭法院为例，近五年来收案数以年均23%的幅度增加，而编制、人手却基本持平。在当前情况下，化解“案多人少”矛盾的可行方法就是向外部“借力”。作为连结基层法院与社会公众的纽带，基层组织成为协助基层司法的主要外力。尽管这部分力量不属于正统意义上的司法力量，但其所拥有的各类资源却是基层司法所需依赖的。将基层司法的核心内容保留给基层法院，而非核心职能（如送达）则由基层法院与基层组织共同完成。这必将使基层司法领域出现多元化形态，有效缓解基层法院“案多人少”的矛盾，从根本上缓解基层司法难题。
4.激发基层组织活力的有效途径。基层法院与基层组织之间的良性互动决定了两者并不是一个此消彼长、完全对抗的关系，而是一个共生共长、相互促进的过程。在基层司法合作体系中，基层法院不仅要利用自身占有的法律资源为方便当事人诉讼提供司法服务，而且基层组织也要利用其掌握的民间资源为实现辖区的依法治理而协助法院开展司法服务。通过参与司法服务，不仅能够拓展基层组织与基层法院的合作空间，而且将有助于提高基层组织的影响力和公信力。同时，基层组织介入司法服务领域，可以以服务为纽带深入探知辖区社会公众的利益诉求，并以此提升自身的管理与服务水平。如此一来，群众对基层组织将产生更多的信任感、认同感，这反过来又增强了基层组织和人员的积极性、主动性，激发了基层社会管理工作的生机和活力。
（二）可行性论证
1.目标的一致性。无论是基层法院，还是基层组织都被赋予了化解利益冲突、解决纠纷的职能，两者具有天然的合作基础，这为良性互动提供可能。一方面，基层法院是司法工作扎根于基层社会的“根须”，通过充分履行审判职能、化解社会矛盾来赢得社会公众对司法权威的认同和尊重。不仅如此，基层法院由于其职能定位的原因，还始终要将处理好案件法律效果和社会效果的关系作为重中之重，在坚持依法办案的前提下，积极加强与社会各部门的沟通协调，谋求法律效果和社会效果双收双赢，维护和谐社会的稳定底线。因此，从某种程度上讲，基层法院的职能决定了其与基层民众存在天然的联系，也必然要求其与基层组织、基层民众保持并深化这种关系。
另一方，我国《城市居民委员会组织法》及《村民委员会组织法》均明确将“调解民间纠纷，协助维护社会治安”作为基层组织的主要职能之一予以规定。这就要求基层组织要为村（居）民提供协调利益矛盾和冲突的机制。而纠纷的实质就是利益矛盾和利益冲突。因此基层组织实际上被赋予了整合不同社会利益关系的重要职责。这既是由基层组织的权力来源决定的，也是由其职能和性质决定的。但需要强调的是，基层组织在整合社会利益关系的过程中，必须严格按照法律规定的范围进行，需要来自基层法院的指导和支持。
2.职能优势的互补性。基层法院与基层组织在调解纠纷、化解矛盾方面各有独特优势，但在目前的体制中，却无法实现资源共享、优势互补，这成为推动两者合作的又一内在因素。
基层法院拥有无可比拟的法治资源。一是专业性。基层法院拥有了大量经过法律专业学习、具备丰富司法经验和较高司法能力的法律专业人员，具有得天独厚的法律资源，并在法律知识储备、解读法律法规能力等方面存在无可比拟的优势，可以为基层组织开展工作提供法律建议和指导。二是权威性。基层法院作为国家司法机关的主要组成部分，其代表的是国家公权力。同时，基层法院在长期的司法审判过程中积累了丰富的经验，并以其专业的判断赢得了社会公众的认可，树立起了司法权威。三是强制性。基层法院的生效判决和调解均具有强制执行力。而且除了自身具有一定的执行能力之外，基层法院还可以利用一定的行政资源，借助政府相关部门的力量来开展工作。这些显然都是基层组织所不具备的。
基层组织拥有得天独厚的管理资源。一是组织优势。基层组织的覆盖面较广，可以完全延伸到村、社区一级，并均设有自己的组织机构，配备相当数量的工作人员，管理着与社会公众吃穿住行密切相关的社会事务。这使得基层组织与社会公众的密切程度要远高于基层法院，在执行管理事务的范围和深度方面具有先天优势。二是人脉优势。基层组织辖区内的原居民社会仍在相当大程度上属于熟人社会的范畴，原有的传统在此得到较好的保存，基层组织在这部分人群中间具有较为广泛的人脉。同时，随着流动人口的快速增加，外来人口逐渐成为基层组织所要管理或关注的对象。三是信息优势。与基层法院相比，基层组织在该辖区内人员、财产、人际关系等方面的信息优势显而易见。而这些信息往往在司法审判过程中，尤其是在送达、保全、调解、执行过程中发挥着非常关键的作用。
三、基层法院与基层组织良性互动机制的构建
在基层法院与基层组织之间建立良性互动关系的主旨在于，发挥基层法院与基层组织各自的优势和专长，形成预防、化解基层矛盾纠纷的合力，推进基层社会管理创新。
（一）良性互动基础的奠定
如前所述，基层法院与基层组织分别以实现法治与建立和谐社会为目标，而且法治与社会和谐在内容和本质上是相通的。基于这样的共同目标，基层法院与基层组织首先要做的是努力转变各自对对方的态度，培养相互合作所必需的认同感和信任感。
基层法院转变司法观念是发挥基层组织作用的关键。尽管基层组织不是公权部门的组成部分，但它可以作为公权部门的一个重要补充，承担一部分本来由基层法院承担的司法服务职能，从根源上缓解法院“案多人少”的矛盾。因此，基层法院需要接纳基层组织的资源优势，以适当的形式将之吸纳到现行的基层司法体系之内，提升对其在基层司法中的角色认同，引导、鼓励和支持其参与基层司法服务。其中，基层法院首先要做的就是对自身的职能进行梳理，将其中非核心、可以转由基层组织承担的职能清理并转移给基层组织。
基层组织要充分认识到其所拥有的资源优势可以成为基层司法的有益补充。不仅如此，基层组织积极主动地参与司法服务能够密切其与基层法院的合作关系，帮助其提升自身价值，重新获致社会公众的认同和信任。基于上述认识，基层组织在积极配合法院做好司法服务工作的同时，也应主动接受法院开展的专业培训与指导，并借助法院所拥有的专业优势，开展本辖区内的普法教育、人民调解等工作，减少本辖区内的不和谐因素。
（二）良性互动机制的建立
在基层法院与基层组织之间建立良性互动关系，需要一个能够调动、开发和利用各种资源及其能动性的现代司法和社会管理新模式。建议由基层法院与辖区内各基层组织签署《深化基层司法合作备忘录》，建立起相应的合作机制。其中，应确立“三个共同”的目标，即共同分享信息，为提高司法效率、完善基层管理提供信息支持；共同参与服务，为破解基层难题、提供司法服务寻找出路；共同维护和谐，为提高纠纷解决能力、推动民主法治建设出谋划策。同时，相应地建立起“五项工作机制”：
一是建立信息沟通机制。基层法院要积极加强与基层组织的沟通交流，及时掌握民情、社情，分析社会矛盾的动向、特点，将案件处理情况及时通报基层组织。基层组织亦应注重排查、分析本地区群众关心的焦点性、群体性纠纷，剖析影响本地区社会稳定的重大疑难问题，做好相应的风险评估和预警工作；在法院要求司法协助时，应将自己掌握到的案件当事人的住址、财产等线索，矛盾的起因和处理情况，相关的村规民约、社区公约、风俗习惯及时告知法院。
二是建立队伍建设机制。基层法院与基层组织建立结队联系，各方均指定专人担任联系人，并编制具体联系人通讯录。联系人具体负责日常联络以及开展法律指导、组织法制宣传、协助法院工作等内 容，实现法院与基层建设的共同发展。同时，基层法院应优先将基层组织工作人员、调解委员会主任吸收到人民陪审员队伍中来，使其在参与基层司法的过程中加深对法院的沟通与了解，并做好向基层组织的宣传和联络工作。
三是建立工作衔接机制。根据基层法院与基层组织各自的资源优势及对对方的期许，明确双方合作的重点内容。如根据问卷调查结果，基层组织对基层法院的期许主要包括了提供法律咨询、开展普法宣传、协助化解纠纷、确认人民调解协议效力等方面。为此，基层法院应该从这些需求入手，有针对性地为基层组织提供司法服务。如基层法院应建立健全指导员队伍，采取法律讲座、专题培训、庭审观摩、巡回审理、接受日常咨询、评阅人民调解协议、发出司法建议等形式，加强对基层组织工作人员的法律理论业务指导，不断提高其业务水平和法律素质。而基层组织亦应从基层司法难题出发，在送达、保全、调解、执行等诸环节中给予法院全力配合。如基层组织应积极协助法院做好诉讼文书的送达工作，向法院提供受送达人的基本情况，并在留置送达时，派员到场见证，或代为送达。
四是建立激励保障机制。基层法院要将推动基层司法合作工作情况列入工作考核范围，并与年终评奖、评先、评优、晋级挂钩。同时积极向党委、政府争取专项资金，落实好业务经费及奖励基金，对于协助法院工作成绩突出的基层组织及个人给予表彰奖励或适当补助。积极争取综治、司法行政部门的配合和支持，将基层组织协助法院工作情况列入综合治理及民法法治考核的重要内容。如对于事先未做好矛盾纠纷的排查化解工作而产生不良影响的，将在综治考核中予以相应扣分；将辖区民间纠纷反映到基层政府或诉至法院的比例作为调委会工作的考核内容；采取由法院出具意见书等形式，将基层组织配合法院工作情况纳入民主法治村、优秀社区等评比项目的考核内容。
五是建立与基层党委、政府的联系机制。基层司法合作工作必须主动融入大局、服务大局。基层组织也离不开基层党委的领导和基层政府的指导。同时，推进该项工作，在人员、经费、机制等方面需要依靠基层党委、政府的支持。因此，基层法院必须积极与当地党委、政府保持经常性的信息沟通和反馈，与有关行政部门保持必要的配合和协作。通过乡镇、街道的中介作用，实现并深化与村、社区基层组织的合作。如基层组织可通过乡镇、街道综治办等部门集中反馈对法院工作的意见和建议，而法院也可借助每月一次的综治例会加强与基层组织的联系和指导。
作者： 傅樟绚，杭州市余杭区法院院长；雷子君，杭州市余杭区法院办公室副主任；朱晓燕，杭州市余杭区法院行政庭副庭长。
