党的十八大报告提出,“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”其中,“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”被称为依法治国的“新十六字方针”。日前,中国政法大学民商法学院院长王卫国教授对此作了解读。
记 者:任何一项理论都不是无源之水、无本之木,您能否对新、旧十六字方针之间的历史承接关系做些简要介绍?
王卫国:1978年12月,党的十一届三中全会提出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”其中的“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,后来被称作社会主义法制建设的十六字方针。
从理论上讲,十六字方针的前四字讲的是法制,即法律的制定,后十二字讲的是法治,即法律的实施。从20世纪70年代末到90年代初,人们在法治与人治的问题上有过长时间的争论。1997年,党的十五大报告提出:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略。”1999年,九届全国人大在宪法中增加规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”2007年,党的十七大报告提出:“全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。
2011年3月,全国人大常委会宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家的各方面建设实现了有法可依。可以说,经过30多年的时间,我国从无法可依发展为有法可依,是一个巨大的历史进步。但是,比起法律制定来,法律实施是一个更加复杂和艰巨的系统工程。毋庸讳言,长期以来,我们在这方面遇到的阻力和干扰从未停息。尤其是在依法行政、公正司法和党政领导干部带头守法方面,现实状况与社会发展的要求和人民的期待之间还存在着明显的差距。
正是在这样的历史机遇和现实挑战面前,党的十八大报告把“全面推进依法治国”作为推进政治体制改革的一项重要部署。报告指出:“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”
记 者:您是最早提出新十六字方针概念的学者之一,请您谈谈对新十六字方针的理解。
王卫国:党的十八大报告中有关新十六字方针的段落,是未来我国法治建设的基本纲领。它包括三个层次的内容。首先是对法治的基本定位,即“治国理政的基本方式”。其次是法治的基本方针,即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。再次是法治的基本观念,一是“坚持法律面前人人平等”,这体现了党在法治建设中一贯的基本理念,也是对报告中倡导的“自由、平等、公正、法治”的核心价值的呼应;二是“保证有法必依、执法必严、违法必究”,这表明了依法治国与十一届三中全会的法制建设十六字方针之间的连续性,也突出了法律实施在依法治国中的优先地位。
可以说,从34年前的十六字方针到今天的新十六字方针,不仅是从法制到法治、从法制建设到依法治国的概念递进,更是从基础打造到系统建构的理论演进,以及从局部突破向全面展开的战略推进。实现有法可依为全面推进依法治国打下了坚实基础,而全面建成小康社会的战略目标和推进政治体制改革的战略任务则对全面推进依法治国提出了更高的要求。新十六字方针的提出,标志着社会主义法治进入了一个新的发展阶段。
记 者:如何才能实现科学立法?科学立法的重点是什么?
王卫国:在科学立法方面,党的十八大报告的基本要求是:“完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径。”在新阶段,立法工作要解决的不再是“有没有”以及“有多少”的问题,而是“优不优”以及“有多优”的问题。例如,在深化国有企业改革、深化金融体制改革、实施知识产权战略等重点领域,都有大量的立法和修法工作要做。新阶段的立法,强调的是质量,讲究的是科学性。科学性要建立在民主性的基础上。充分吸收法律科学的成果,广泛听取各种利益群体的意见,是提高立法科学性的必要条件。
记 者:严格执法是大家十分关心的问题,对此需要把握哪些重点?
王卫国:在严格执法方面,党的十八大报告的基本要求是:“推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法。”依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力,它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,运用公共资源,行使行政职能,有效地管理国家和社会事务,保障公民的合法权益。严格规范执法,主要针对的是在履行职责、行使职权和运用资源方面的失职、渎职、滥权、越权和以权谋私等现象。公正文明执法,主要针对的是在处理涉及社会各阶层公民利益的事务以及利益分配、违法矫正、纠纷处理的过程中的偏私、草率、疏忽、懈怠、粗暴、专断、傲慢、冷漠等行为。总之,从理论上说,就是要用法律界定权力边界、约束权力任性、防止权力滥用、杜绝权力异化。
记 者:公正司法事关群众对司法的满意度,您认为如何才能实现公正司法的目标?
王卫国:在公正司法方面,党的十八大报告要求:“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”这里的“确保”具有深刻含义。“确保”的目的是树立社会的“确信”,即确定的公正预期。这实际上是一个司法公信力问题。多年来的实践证明,依法独立是司法公正的基本表征,也是司法公信的基本保证。诚然,在司法依法独立的情况下可能有不公正情况出现,但在不独立的情况下则必然有不公正。前者情况下的不公正可以由司法制度本身加以救济,因而能够给社会带来司法公正的确定预期;而后者情况下的不公正却没有任何常态化的救济,因而不能给社会带来司法公正的确定预期,其结果只会是司法公信的流失。所以,深化司法体制改革和完善司法制度正是破解这一难题的关键所在。
记 者:全民守法的目标,已经从外在法律规范进入公民的内心法治意识层面。您如何看待党的十八大报告对全民守法的要求?
王卫国:在全民守法方面,党的十八大报告要求:“深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”与以往两届全国党代会的报告相比,这里有两个值得注意之处。一是在“学法守法用法”中增加了“尊法”,强调树立“以法为尊”的公民意识。二是对领导干部的要求落实到了实际工作层面,特别是强调在各方面工作中运用“法治思维和法治方式”的能力,显得更加具体也更加深刻。
记 者:在法治实践中,应如何处理好坚持依法治国与坚持党的领导之间的关系?
王卫国:党的十八大报告重申了“依法执政”的理念,并在论述依法治国时鲜明地指出:“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这段论述可以说是对长期以来推行依法治国的经验总结,也是对人们在“人治还是法治”、“党大还是法大”问题上的疑惑与争论的澄清。
实践证明,摆正党与法的关系,确定宪法和法律在治国理政中的至尊地位,是我党保持执政地位的根基所在,也是实现依法治国的关键所在。今后,任何人以任何口号、任何方式淡化或削弱宪法和法律的至高权威,假“党的领导”之名把个人或小集团意志凌驾于宪法和法律之上,都理所当然地应该受到全党和全国人民的严肃批评和坚决抵制。
