为促进我国诚信体系的法治化、规范化建设，中国法学会将《诚信体系建设法治保障》作为2012年的重大课题，开展了半年多的调查研究，形成了本调研报告。
一、主要经验
（一）加强组织领导，成立专门机构
有些省市设立社会信用体系建设领导小组，有些省市则设立社会信用体系建设联席会议。大多由常务副省（市）长负责。成员单位基本上是政府有关部门，上海市扩充到包括区县政府在内的62个部门。都成立了日常办事机构，浙江、陕西放在发改委；上海、江苏放在经济与信息化委；四川放在工商局。
（二）研究制定规划，出台规章制度
一些省市起步很早，提出了建设“信用浙江”、“信用江苏”等战略决策。在国务院办公厅《关于社会信用体系建设的若干意见》下发后，不少省市编制了专门的规划，扎实推进社会信用体系建设。浙江省先后出台了社会信用体系建设“十一五规划”、“十二五规划”。江苏省印发了《关于加快推进诚信江苏建设的意见》和《江苏省社会信用体系建设三年行动计划（2008—2010）》。上海、四川、陕西等省市也都印发了类似的指导意见和规划。
在建立信用法规政策体系方面，各部门各地方依照各自的法定权限，出台了不少部门规章、地方性法规和政府规章。不少省市逐步形成了一套以地方性法规或政府规章为支撑、以其他规范性文件为补充、辅以相关标准和规范的信用法规体系，涵盖公共信用信息归集和使用、征信活动管理、信用信息数据标准、企业信用制度建设等多个方面。上海、江苏等省市都颁布实施了企业和个人的信用征信管理办法。部分省市还专门制定了地方性法规，如《广东省企业信用信息公开条例》、《陕西省公共信用信息条例》。
（三）重视统一征信平台建设
信用信息的记录和共享，是社会信用体系建设的关键。在中央部门，2009年3月最高人民法院开通全国法院被执行人信息查询平台。2010年底证监会与人民银行就两部门间的信用信息共享合作出台制度安排，人民银行在证监会设立征信系统联网终端。2011年初公安部会同质检总局等15个部委下发了《关于建立实名制信息快速查询协作执法机制的实施意见》。工商总局向住建部提供建设领域的“黑名单”及法定代表人身份信息。在地方，上海2000年7月在全国率先建成了个人信用联合征信数据库，2002年3月开通了企业联合征信系统，主要采集质检、纳税、海关、工商等部门掌握的企业基础信用信息。目前，上海市个人信用联合征信系统已有74家信息源单位，入库人数达1123万。企业信用联合征信系统入库企事业单位、社会组织数为147万家，并建成了社会信用信息自动采集系统，实现了15大类企业信用数据的自动采集。浙江省也已基本建成企业、个人信用公共基础数据库，其中企业公共联合征信平台征集信用信息的部门和系统达35家，入库企业110余万家；个人公共联合征信平台汇集12个部门的个人信用信息，覆盖全省4574余万人口。江苏省2011年完成了企业信用基础数据库和服务平台一期工程建设，实现了40多个省级部门和13个省辖市信用信息的7400万条记录归集、处理和入库。此外，上海、江苏、浙江两省一市于2006年联合开通“信用长三角”网络共享平台，初步实现了区域企业基础信用信息共享，在全国率先建立了第一个跨区域的信用信息共享平台。
（四）强化政务公开和司法公开
公开透明是制约和防止公权力腐败、提升公权力诚信的有效措施。近年来，各地各部门都把政务公开和司法公开作为政府施政和司法活动的基本准则，要求所有工作都要以公开为原则、不公开为例外。最高人民法院2007年下发了《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》和《关于人民法院执行公开的若干规定》，提出依法公开、及时公开和全面公开三大基本原则，并对庭前公开、裁判文书公开及执行公开等进行了规定；2009年先后发布了《关于进一步加强民意沟通工作的意见》、《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，提出审判、执行各环节及审判事务的全面公开，将审判公开发展为全方位、多渠道的司法公开。浙江省大力推行行政执法责任制，严格执法过错责任追究制度和执法行为评议考核制度；实行公务员信用档案制度，客观公正记录公务员的信用、奖惩等信息，作为公务员晋升的重要依据之一。2011年，浙江省高级人民法院下发了《浙江法院阳光司法实施标准》，各级法院践行“阳光司法”，不断创新司法公开的方式方法，积极探索建立开放、透明、便民、现代化的“阳光司法”新机制，有效提升了司法公信力。
（五）纪检监察、检察机关积极参与社会诚信体系建设
纪检监察、检察机关可以在社会诚信体系建设中发挥特殊的作用。中央纪委、监察部和国家预防腐败局积极推动建立社会信用代码相关工作；部署全面推开工程建设领域信息公开和诚信体系建设，推动各地区各有关部门建立统一规范的工程建设领域信息共享平台；通过推动在非公经济组织、社会组织和市场中介等社会领域建立广覆盖的信用记录和信息共享平台，有效地预防了商业贿赂及社会组织、市场中介等不正当竞争行为，促使各市场主体诚信自律、廉洁从业、守法经营。检察机关严肃查办和有效预防职务犯罪，积极参与社会管理创新，促进诚信体系建设：严厉打击破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，促进商务诚信；严肃查办国家工作人员利用行政权、审批权、执法权、司法权谋取私利、贪赃枉法、渎职失职等职务犯罪，促进政务诚信；强化对诉讼活动的法律监督，促进司法公信；创新建立行贿犯罪档案查询制度，实现行贿犯罪档案查询系统的全国联网、本地查询，促进了社会诚信。
二、主要问题
（一）法律法规提供支撑不足
这是当前诚信体系建设中的突出问题，主要表现在以下四个方面：一是诚信体系建设基础性法律法规严重缺乏，全国性立法基本空白。二是现行法律中很少有专门就诚信进行规定的条款，已有的诚信条文又大多属于宣示性条款，缺乏责任规定，可操作性差。三是立法过粗，应当由法律对行政权、司法权进行规制的规制不够。不少法律都留有可供公权力机关根据自己需要进行解释的条款，例如《政府信息公开条例》规定，依申请公开必须属于“生产、生活、科研等特殊需要”。而法律留给公权力的自由裁量空间越大，公权力被滥用的可能性就越大，失信的可能性就越高。四是信用信息披露与私权保护的界限等问题缺乏法律明确规定。划定个人信用信息与隐私权的界限、企业信用信息与商业秘密的界限，是政府进行公共信用信息管理、征信机构开展征信活动的前提。而隐私权属于民事基本权利，只能由全国人大及其常委会通过制定法律予以界定。
（二）诚信法律的执行不到位
以《政府信息公开条例》为例，该条例实施4年来，各级地方政府及其职能部门都基本建立起了信息公开制度，但执行力度不够。对政府应当主动公开的项目虽有明确规定，但公开的数量和质量在很大程度上还是取决于领导的重视程度，信息公开的内容难以满足人民群众的实际需求。真正关系人民群众切身利益、公众广泛关注且从其他途径难以获得的政府信息，公开的仍十分有限。我国的政府信息公开的推动者是政府自身，缺乏外部强制力，这是《政府信息公开条例》执行情况不佳的根本症结。根据该条例第30条，政府信息公开情况的监督机构是同级人民政府办公厅、办公室和监察部门，缺乏有效的外部监督。要保证政府信息公开的执行力，首先应当改变政府自己推动自己公开的现行体制。
（三）诚信体系建设的定位和路径有待进一步厘清
诚信体系建设比信用体系建设的外延要大。社会信用体系建设，主要是为了整顿恶意拖欠和逃废银行债务、逃骗偷税、商业欺诈、制假售假等商务失信行为。而诚信缺失问题，涉及政务、商务、社会、司法等方方面面。但是，当前社会诚信体系建设中，存在一个认识上的误区，即把诚信体系建设等同于社会信用体系建设，认为诚信体系建设只是市场经济体制中的制度安排。基于这样的认识，一些人主张征信系统和信用体系完全市场化。这显然是不妥的。以政务诚信为例，政府公开信息是法定义务，理应建设信息平台，用于归集政务信息，方便公众查询和监督。如果直接交给市场化的信用服务机构，就与《政府信息公开条例》相违背。
我国一些地方诚信体系建设由于定位不合理，也导致了路径偏差，即重商务诚信，轻政务诚信和司法公信。目前有关的规范性文件大多是针对社会信用体系建设，尤其是商务诚信建设。全国已有二十多个省份出台了信用管理方面的地方性法规或政府规章。而政务诚信和司法公信领域的法律制度建设还没有形成体系性、全局性的制度安排。从主管机构的设置来看，各省市都将牵头单位设在侧重于商务领域的机构，如经济和信息化委员会或者信息中心等部门。由其承担统领政务、商务、社会、司法各领域诚信建设的艰巨任务，勉为其难。
（四）信用信息共享机制建设步伐缓慢
我国目前商事主体的信用信息分散在金融、工商、税务、环保、社保、电信、质检等十几个部门。除了中国人民银行牵头建设的金融业统一征信平台，实现了商业银行之间的信贷信息共享以外，其他各系统大多已经形成了独立的信息管理和保密制度，征信数据处于相互屏蔽的状态。从地方层面来看，在全国性信用管理立法缺位的背景下，各地倾向于独立建设本行政区域自己的信用信息平台。不仅向全国统一征信平台提交、共享数据的积极性低，而且由于各地信用信息数据化的范围不均匀，数据质量的合规性参差不齐，即使提交了数据，实现全国数据共享的成本也很大、难度也很高。一方面，缺乏全国联网的信用信息数据平台，就难以实现“一处失信、处处受制”的目标；另一方面，由于政府机关尚未形成在公共事务管理和政府决策中使用信用信息的习惯，企业和个人在经济活动中普遍缺乏使用信用产品的意识，信用服务市场的自发性需求明显不足，又反过来影响了征信主体在信用信息采集、更新和平台建设上的积极性。
（五）诚信奖惩机制重惩罚轻激励
失信成本过低、守信激励不足，是制约当前社会诚信体系建设的一大问题。相对而言，各地普遍注重加大对失信行为的惩戒力度。法院、检察院、工商、质检等部门开展了大量专项行动，失信企业黑名单、行贿犯罪档案等制度创新在实践中也取得了积极的成效。但从整体来看，各地在守信行为激励机制方面的改革举措较少。法律对守信行为的规定以宣示性条款为主，实实在在的奖励措施数量不多、力度弱，像发放无抵押贷款这样的政策性倾斜更少。失信惩戒和守信激励是紧密结合、不可偏废的两方面。惩治手段针对的是已发生的失信行为，其预防作用是消极的、事后的。与之相对，激励手段能够发挥正面引导的作用，有助于主动预防、减少失信行为发生。从这个层面上来说，激励机制比惩罚机制更为关键。“重惩罚、轻激励”不仅难以发挥引导作用，更重要的是，当失信行为惩治效果不佳时，守信者因为得不到鼓励，很有可能会采取风险小获利大的失信行为，引发“劣币驱除良币”的现象。
（六）司法公信建设的着力点尚不够突出
近年来，各级司法机关在推进审判公开、执行公开、审判执行信息化、检务公开等方面收效显著，但不少地方都将重心放在当事人行为规范方面，尤其是通过遏制虚假诉讼、公布失信被执行人名单、联合惩戒等制度加大对当事人滥用诉讼权利、恶意逃避履行行为的规制。司法公信主要应当是指司法机关及其工作人员自身的诚信，性质与政务诚信相似。当事人的行为固然也会影响到司法公信力状况，但司法公信力的确立和提升在根本上取决于司法机关的自身建设。目前，在强化司法机关自身诚信建设、促进司法工作人员诚信执法等方面还有大量的工作要做。
三、主要建议
（一）明确实体性的中央领导机构
考虑到诚信体系建设主体涵盖党的部门和司法机关；目前一些部门基于自身利益，参与国家信用信息平台建设的积极性不足，也需要一个强有力的领导机构予以推进，建议明确或成立实体性的中央领导机构，把诚信体系建设上升为国家发展战略，加强全面的组织协调和统筹规划。
（二）将政务诚信建设摆在首要位置
必须改变目前存在的重商务诚信轻政务诚信的做法，建议建立健全政务诚信责任制，上级政府要对本级政府各职能部门和下级政府实行年度政务诚信绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，甚至可以考虑对发生重大失信事件的地方实行责任追究。建议修改《行政机关公务员处分条例》，完善政务失信责任追究制，加大行政问责力度。建议以政府信息公开为切入点，增强公权力与民众之间的良性互动，促进政府决策公开化、民主化、科学化。建议修改《政府信息公开条例》，设立专门机构对政府信息公开的执行情况进行监督评价；同时进一步明确政府应当主动公开的信息的内容，避免 “选择性公开”给政务诚信带来的损害。继续以招标、建筑工程、土地交易、产权交易、政府采购、医药购销、资金监管等作为重点领域，加强公共权力行使环节的诚信制度建设。
（三）严格依法办事以取信于民
建议建立行政法规专项执法检查的专门机构和长效机制。目前，全国人大常委会执法检查组对重要法律进行执法检查，确保法律得到严格执行。但是，对于为数更多、与人民群众生活联系往往更直接、事关政务诚信的行政法规，目前尚无专门机构进行执法检查，导致一些法律制度在施行中“打折”现象相当严重。建议对执法和司法过程中的口号进行规范化。从目前的地方实践来看，有些口号的提出直接与法律相冲突；有些口号给政府行为的目标实现设置难以完成的期限，结果严重地损害了政府的诚信。建议由专门机构对公权力行使过程中的重大事项进行事前事后的公信力评估，以免造成不可挽回的诚信损失。
（四）尽快出台社会信用管理法律法规，健全诚信法律体系
建议尽快出台《征信管理条例》及其配套规定，明确公共信用信息的性质，统一各地的公共信用信息工作主管部门，确定公共信用信息征集的内容和范围，统一信用信息披露的方式与期限，区分个人信用信息与个人隐私的界限、企业信用信息与商业秘密的界限，确定信息采集的尺度与处理标准。
在建立社会信用管理法律制度的同时，要健全整个诚信法律体系。首先要实现主体、领域全覆盖，既涉及公权力领域，也涉及私权利领域，真正做到“法网恢恢，疏而不漏”；其次要建立详尽细致的诚信行为规范体系，加强法律规范的引导作用；再次要完善已有的诚信立法，建立种类齐全的责任体系，涵盖民事责任、行政责任和刑事责任。
（五）建设国家信用信息数据平台，加紧顶层设计
建议明确对信用信息的征集采取双轨制。政府部门在履行职责过程中形成的信息，属于公共服务产品，应当由国家投入，建立信息平台，免费向公众开放。社会组织、中介机构和企业采集的信用信息，可以开展有偿服务。建议把政务公共信用信息的征集、查询与信用信息的后期加工、服务区分开来。大力促进信用产品开发和应用，积极培育信用服务市场。鉴于建立国家信用信息数据平台是一个漫长的过程，建议一方面在社会信用体系发展较成熟的地区，推广“信用长三角”的经验，建立跨区域的信用信息共享平台，逐步推进，实现由点到面；另一方面尽早进行顶层设计，研究制定《信用信息数据标准》，为各行业、各地的信用信息采集和处理提供全国统一的标准，为未来国家信用信息数据平台建立之后行业平台、区域平台与全国统一平台的对接做好准备，以免走弯路。
（六）重视社会协同、公众参与和基层实践
诚信体系建设作为社会管理的重要组成部分，要重视公民自我管理、社会组织调动各方力量参与社会管理的特殊功能。要充分发挥社会团体、行业组织、中介机构、新闻媒体等在推进诚信体系建设中的作用，一方面注重商务诚信、社会诚信主体的自我完善、自我管理和自我监督，另一方面注重社会组织对政务诚信和司法公信的外部监督。国家要对社会组织在诚信体系建设中的地位和作用，提供法律依据和制度安排。要充分发挥广大人民群众的创造性，重视将基层诚信体系建设的成功经验上升为制度和法律，使广大人民群众不仅成为诚信体系建设最直接的受益者，而且成为诚信体系建设的积极参与者和推动者。
（七）丰富奖惩方式，增加守信收益，提高失信成本
必须建立守信受益、失信惩戒的诚信奖惩机制。目前对失信者采取的惩戒措施，大多为行政惩戒和司法惩戒以及部门间的“联动惩戒”，不仅成本高昂，执行效果有限，也存在着法律依据不足的问题。首先，应当充分发挥行业、市场、社会在惩戒失信行为方面的积极作用，建立行政性惩戒、司法性惩戒、市场性惩戒和社会性惩戒相结合的失信惩戒机制，提高对失信行为的处罚幅度，让失信者付出沉重的代价。加强“黑名单”的认定和披露管理，推动“黑名单”在政府部门之间的信息共享，并按照一定的披露规则和程序向社会提供查询服务，增加违法违纪企业与个人的失信成本。其次，对守信者的激励方式也需要进一步丰富。通过制度安排，完善各类物质性和精神性的奖励措施，对守信者在发放无抵押贷款、享受优惠扶持政策、评优评比、公务员及事业单位招录、人才引进、户籍政策等方面予以倾斜，使诚实守信的人可以获得更多的交往机会、良好的商业信用和交易条件，从而赢得自身的经济利益和社会声誉，在全社会形成“守信光荣，失信可耻”的良好氛围。
（八）注重司法公正，维护司法权威
长期以来，我们讲司法公正比较多，讲司法权威相对要少；制度设计上，法官的任免、判决的效力等难以树立司法权威。现实中，损害司法权威的现象时有发生，司法工作人员的生命安全屡受危害，甚至还有个别行政机关公然否定人民法院的生效判决，挑战司法权威。目前不少人认为，只有彻底实现了公正，司法才能有权威；只要实现了公正，司法权威就自然而然地树立起来了。事实上，这种看法有失偏颇。公正和权威是相互作用的。如果司法没有权威，即使判决公正了，纠纷也会没完没了。反过来，如果司法有足够的权威，即便一方当事人不是百分之百的信服，也会接受司法的裁判。久而久之，司法的公信力也就不再遥远。因此，司法公信力建设应当在强调司法公正的同时，采取有效举措维护司法权威。否则，公正难保，权威难树，公信难立。
