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陈真亮谈破解野生动物监管和执法难题

发布时间:2020-04-26 来源:浙江省法学会 浏览量:20

中国法学会环境资源法学研究会关于修订《野生动物保护法》的若干意见和建议中提出,野生动物主管部门之间的管理范围和职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突。同时,存在监管乏力、执法不严等现象。有的“野味”市场和网络交易平台商家还利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识等来“洗白”,即名为养殖、狩猎实为贩卖,暴露出市场监管的缺位。

法律该如何对这些行为进行规范?野生动物监管和执法难题如何破解?从立法到执法、司法等环节该如何进行协同规制?针对这些问题,近日,民主与法制社记者专访了中国法学会环境资源法学研究会理事、浙江农林大学陈真亮副教授。

野生动物过度开发利用乱象丛生

记者:尽管我国《野生动物保护法》规定禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品,但现实中仍然存在一些名为人工养殖,实为交易、食用的“洗白”乱象。主要包括哪些形式?

陈真亮:我国《野生动物保护法》和其他有关法律规定了一系列禁止出售、购买、利用、猎捕、交易、食用、运输、寄递国家重点野生动物及其制品等行为。其中《野生动物保护法》规定了行政相对人的25个禁止性行为以及相应的法律责任。

总体来看,目前野生动物的非法交易主要集中在集市、花鸟市场、海鲜市场、餐馆、野味馆等场所。在“捕猎—运输—贩卖—消费”野生动物的整个利益链中,有的野味市场和网络交易平台商家还利用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证、生产专用标识等来“洗白”,即名为养殖、狩猎,实为贩卖。其中,野生动物被捕获后申报动物检疫的情况极少,持动物防疫合格证销售野生动物的商家极少,这暴露出市场监管的缺位甚至渎职。

出售、购买、利用、猎捕、交易、食用、运输、寄递“一般的”或“国家重点保护的”野生动物的行为,都存在不可预知的环境与健康风险,甚至是超大规模的公共卫生事件风险,会影响生物多样性和生态平衡。有的地方野生动物商业利用的“无序无度”和野生动物自然栖息地的破坏,导致出现了一些重要的野生动物物种锐减、灭绝甚至生态倒退的“悖论”。现实中存在大量名为养殖、狩猎,但实为非法交易、食用野生动物的行为,这些行为打开了病毒从大自然向人类社会转移的“潘多拉魔盒”。

记者:导致这些乱象和“洗白”行为的深层次原因是什么?

陈真亮:现行的相关法律规定在保护范围、名录制度、人工繁育、商业性利用、食用性利用、监管职责、法律责任等方面存在一定的不足与短板。

此外,《国家重点保护野生动物名录》中的保护种类范围、数量过窄,没有及时更新和拓展。相反,《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的种类数量有扩张趋势。而商业性利用野生动物,滋生了一个极具规模的人工繁育产业群和利益链。同时,养殖、狩猎审批权和监管权也潜藏着一定的寻租风险。野生动物非法交易链条的高度集成性、利益冲突性,也导致了野生动物保护过程中的各种复杂矛盾。

为有效维护公共卫生安全,回应社会重大关切,必须发挥法律制度防范化解安全风险“保护闸”“安全阀”的作用,坚持以法治手段管源治本,紧紧抓住“全面禁止食用野生动物”这个突破口,切断威胁人民生命健康的传染源,把公共卫生安全这一道至关重要的闸门筑牢守好。

应重视基层执法的难题

记者:基层有关部门在野生动物管理和执法层面面临怎样的难题?

陈真亮:2018年政府机构改革之后,关于野生动物监管体制与执法的职能部门仍然涉及农业、林草、市场监管、海关等诸多行政管理部门。这些部门的职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突。现实中,野生动物保护的监管对象具有数量繁多、分布分散、规模不大、环节复杂、利润高、诱惑大等特点,容易造成执法难的困境。

相比较而言,由于缺乏可持续、常态化的制度化保障机制,各地基层监管执法力量偏弱、执法手段有限、执法专业性不够、技术手段有限等,容易造成基层野生动物执法成本高、执法意愿不强甚至执法不到位和执法缺位等问题。同时,由于缺乏系统科学的溯源体系或监管检查方式,导致现实中难以区分合法和非法来源的野生动物个体或制品,出现相关许可证发放后的监管乏力、执法不严等现象。

加强顶层设计以完善野生动物保护监管体制

记者:《野生动物保护法》的修改应重视哪些问题?

陈真亮:《野生动物保护法》的修改应牢固贯彻“保护优先”的理念与原则,回归“保护法”本质,科学修正与逐步废除过度“利用型”的制度设计,优化与完善野生动物的“严格保护型”制度体系。

《野生动物保护法》的修改首先要扩大野生动物的保护范围,整合相关目录并建立野生动物保护名录的动态调整机制。建议将《野生动物保护法》第2条规定的野生动物保护范围扩大至所有生存于自然环境下的野生动物及其栖息地。即将《野生动物保护法》适用范围扩大至所有野生动物,可以采用“概括+肯定性列举+否定性列举”的立法定义方法。

同时,还需要配套野生动物保护的正面清单和负面清单制度。建议对现有三个名录(《国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护野生动物名录》和《中华人民共和国缔结或者参加的国际公约禁止或者限制贸易的野生动物或者其制品名录》)采取“学名+俗名”的列举方法,并附上彩色照片,以便宣传普及,引导公众有效参与和监督。

记者:该如何完善野生动物保护监管体制和执法机制?

陈真亮:监管体制和执法机制的完善,首先要加强立法层面的顶层设计,强化行政部门各司其职与相互之间的合作义务,打破各监管环节的部门壁垒,形成高效协作的联合执法机制。《野生动物保护法》的修订应进一步建立健全统一监管和分散管理相结合的监管体制和制度,鼓励和支持社会公众的有效参与和监督。

在区域层面,县级以上地方人民政府要加强跨行政区域的联合或协同执法与协调,建立健全野生动物保护事务的区域性执法联席会议、执法信息共享、人大联合专项执法督查等长效机制。

在具体的保障机制与落实方面,生态环境、自然资源、农业农村、公安、林业草原、市场监管等部门要加大对执法、审批等一线工作人员的专业知识和法治培训,强化执法手段的技术支撑和保障。在规制野生动物保护和监管的乱作为、不作为、慢作为等方面,要加强党政同责、一岗双责、自然资源离任审计等考核问责制度的完善,建立健全尽职照单免责、失职照单追责的机制,解决地方政府之间以及监管部门之间相互推诿等问题。

构建多部门协同治理的长效机制

记者:想要实现野生动物利用全链条监管,除了立法层面需要作出努力之外,行政执法和司法层面还需要做哪些协同?

陈真亮:野生动物的保护和管理涉及面广、环节多,因此需要相关部门和全社会之间加强沟通、互相配合、协调推进,才能有效做好野生动物的保护管理工作。尤其是需要辅以权责利相统一的政府权力清单、负面清单、“白名单”和禁食“黑名单”等制度体系,以及合理奖惩体系、诚信体系。

在野生动物保护的执法和司法协同方面,有必要加强以下相关工作:

首先,建议市场监管、林业草原等主管部门定期联合开展野生动物保护专项整治行动,要注重发挥部门联席会议等协调机制作用,在部门间、地区间及时互通监管执法信息,形成线上线下一体化执法效应,强化野生动物及其制品使用违法行为的协同监管和联合检查、联合执法、联合惩戒。

其次,建议考虑将野生动物保护法律法规的执行情况纳入中央环保督察和“回头看”的范围,将野生动物保护工作纳入地方党委、政府的生态文明建设绩效考核指标,压实地方政府在野生动物保护和管理方面的属地责任,明确野生动物交易监管过程中监管权责的合理分配与归属问题。建议将野生动物保护、生态环境治理等工作纳入社会治理体系,推动政法力量下沉基层。各地要综合利用命令控制、市场激励和公众参与等治理手段,提高生态环境治理体系的制度效能。

再次,建议最高人民法院、最高人民检察院研究并尽快发布一批专门的野生动物保护指导性案例或典型案例,加强因野生动物开发利用造成的生态环境损害赔偿和公益诉讼工作。要突破各界对环境司法专门化的狭隘化理解,可以探索涉野生动物刑事案件的集中管辖。各地司法机关要探索和拓展野生动物保护领域的公益诉讼,加强野生动物保护执法与司法的有机衔接、联动。

对于执法巡查检查中发现非法猎捕野生动物等涉嫌刑事犯罪的案件,司法机关要及时介入,实现环境行政处罚和司法的无缝对接。对犯罪嫌疑人非法狩猎野生动物、杀害野生动物进行违法犯罪的,造成国家野生动物资源损失、国家和社会公共利益损害的,应及时纳入环境民事公益诉讼,依法提起刑事附带环境民事公益诉讼。对于野生动物执法监管的缺位、不作为、慢作为甚至严重渎职而可能导致突发环境事件、灾难性健康风险、重大公共卫生事件等严重后果的,检察机关应依法及时地提出检察建议,或启动生态环境损害索赔或环境行政公益诉讼。(民主与法制时报  记者李卓谦 2020-04-18)

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