信访是颇具中国特色的一项制度，我国建立这项制度的初衷是要加强政府与人民群众之间的联系，使政府借助信访这一渠道，能够经常听取人民群众的意见、建议、诉求，不断地改进政府的工作。后来，这一制度逐渐演变成一种特殊的权利救济方式，文化大革命结束后，信访对平反冤假错案起到了重要作用。1979年中国进入改革开放的新时期之后，法律在社会生活中扮演着越来越重要的角色，随着法律、法规的不断颁布，各种社会关系都受到法律的调整，人们在社会生活中产生的各种问题、争议也因之成为法律上的问题、争议，这些争议常常需要通过诉讼来解决。当司法在解决矛盾纠纷中的作用日益显现之时，一种新类型的信访——涉诉信访——也随之而来。
涉诉信访，是指针对需要通过诉讼途径解决的来信、来访，这类信访通常与某一诉讼案件相关联，信访人（一般为案件的当事人）针对法院的审判行为、执行行为或者针对法院的裁判结果提出意见、进行投诉。当事人信访的目的，在于促使法院作出对其有利的行为，如立案、有利的判决结果、对案件进行复查、启动再审程序、加大执行力度等。
涉诉信访虽然可以反映当事人对法院审判、执行活动的意见，可以使一些错案得到纠正，但毕竟是一种法律程序外的寻求救济的方式，涉诉信访的不断增加，给正常的诉讼活动和诉讼秩序造成了很大的妨害，不利于用法治的思维和法治的方式解决纠纷，与建立法治国家的总体目标不相吻合。
针对当下涉诉信访中存在的突出问题，中共中央办公厅、国务院办公厅于近日印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》），这标志着我国的涉法涉诉信访制度将进行重大的改革。《意见》所提出的改革思路和改革措施的意义在于：
一、有利于用法律手段和司法程序解决信访中的问题。原来的涉诉信访存在的主要问题之一，是当事人就涉及诉讼的问题，向党委、人大、政府的信访部门投诉，要求上述部门和机构对司法机关的不当处置行为进行干预，而上述部门和机构如果认为司法机关的处置存在问题，就会要求司法机关采取措施，作出处理。这实际上是依赖体制外、程序外的路径来解决司法中的问题。不可否认，原来的这种做法对解决司法中的问题也起到了一定的作用，但这种做法的弊端也是显而易见的，因为，对当事人信访中提出的问题，我国的法律都规定了相应的处理办法和处理程序，当事人对法院的处理行为和处理结果不满，原本应当按照法律规定的方式和程序来提出诉求。如果信访成为一种富有效率的解决诉讼中的问题的方式，当事人就会选择信访而抛开正常的诉讼途径，就会形成“信访不信法”、“弃诉转访”的不良导向。
针对上述存在的问题，《意见》采取了把涉诉信访与一般信访区别开来，将涉诉信访分离出来，交给人民法院统一处理的应对措施。《意见》明确了信访部门和司法机关对信访的各自主管范围，要求各级信访部门把到本部门上访的涉诉信访群众引导到相应的司法机关，由司法机关按照法律程序处理其诉求。只要政府的各级信访部门持之以恒地按照《意见》对待涉诉信访，到信访部门来反映诉讼案件问题的当事人就会越来越少，就会形成在司法机关内按照诉讼程序提出诉求的良好习惯。
二、有利于维护司法裁判的终局性。司法的终局性，是指纠纷经过法院审理，作出生效裁判后，在法律层面就已经得到解决，当事人应当尊重生效裁判作出的决定，自觉履行裁判所确定的义务。除了存在法定的再审事由外，当事人既不能要求法院重启诉讼程序，也不得就同一纠纷提起新的诉讼。终局性是现代司法制度重要的构成要素，一个缺乏终局性的司法制度，还算不得真正意义上的现代司法制度，也不可能有效地解决社会上的法律纠纷。正如一位美国上诉法院的首席法官所言：“司法制度的最重要宗旨之一是解决矛盾。如果一个‘解决方案’可以没有时间限制并可以以不同理由反复上诉和修改，那就阻碍了矛盾的解决。如果败诉方相信他们可以在另一个地方或者另一级法院再次提起诉讼，他们就永远不会尊重法院的判决，并顽固地拒绝执行对其不利的判决。”在涉诉信访案件中，有相当一部分是败诉的一方不满意法院的判决，希望通过信访这一渠道，来对法院施加影响和压力，促使法院重新启动诉讼程序，改变对其不利的判决。
我国的司法制度原先就存在着“终审不终”，裁判的终局性弱的问题，针对这一问题，全国人大常委会在2012年对民事诉讼法的修订中，修改了审判监督程序的有关规定，对当事人寻求救济设置了“申请再审在先、申请检察监督在后”的新模式，并规定当事人对检察机关作出的提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定，不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。这一修订一方面充分保障了当事人对其认为存在错误的生效裁判寻求救济的权利，另一方面也强化了裁判的终局性。但是，仅仅修改民事诉讼法是不够的，如果不对涉诉信访制度做相应的改革，当事人虽然不能再向检察院申诉，但可以通过信访渠道继续要求改变生效裁判。针对这方面的问题，《意见》明确提出：对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。
在涉诉信访中，还有一些是多次信访、反复信访的，对这样的信访人，《意见》也作出了明确的规定：对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。应当说，《意见》对反复缠访的处理是相当慎重的，在当事人缠访的案件中，法院对有些案件的处置可能是有问题的，当事人在诉讼中可能确实未能得到公正的对待，因此对这部分信访，不是简单地将其终结，而是经过严格的程序后，才能作出不再启动复查程序的决定。
三、有利于法院独立行使审判权。审判独立要求法院在审判活动中不受外界干扰，不考虑案件事实和法律以外的其他因素，依照本案的事实和相关的法律规定对案件作出裁判。审判独立既反映了现代司法制度的本质属性，也是保障司法公正不可或缺的条件。新中国成立后，我国的第一部宪法（1954年宪法）明确规定了人民法院依法独立行使审判权的原则，这一原则也为我国的现行宪法所再次确认。原有的涉诉信访干扰了审判独立原则的实施。由于涉诉信访的存在，法官在审理案件时就不得不考虑信访这一因素。有的当事人用信访向法官施压，扬言假如判决其败诉，就要向有关部门信访，而根据本案的证据和法律，该当事人的主张又无法得到支持。这就使法官陷于困境之中，依法裁判就可能遭遇信访，而屈从于信访的压力就不得不背离以事实为根据、以法律为准绳的裁判原则。
为舒缓信访对法院依法裁判的压力，《意见》提出“改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式”，对信访案件，“各级有关部门不再对信访进行统计、交办、通报”。相信这些措施，能够有效地改善司法环境，对法院依法独立行使审判权起到积极的作用。
最后需要指出的是，《意见》并不是要取消涉诉信访，而是要对这一制度进行改良，由司法机关按照法治途径和法律程序来解决信访中的问题。因此，保障当事人的信访权利，正确地对待合法、合规的信访，改进司法机关的信访工作，依然是司法机关面临的一项长期任务。（本文作者李浩系南京师范大学教授、司法现代化研究中心研究员）
