内容提要：法治是我国既定的治国方略，也是实施社会管理的基本前提和路径；在中国这样一个具有悠久德治传统的社会中，法治的实现必须立足于对德治资源的整理与统合。杭州市“法德并进”的社会治理模式是“法治”与“德治”在社会管理领域的有机整合，在理念、组织和制度等多层面统摄了社会管理的各项工作，是对当前社会管理工作中存在的诸多问题的回应，是落实和实践社会管理创新的具体表现。“法德并进”社会治理模式的目的是形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。法德并进社会治理模式的形成，反映了杭州市社会管理工作在新时期、新任务下的不断发展和进步，值得从理论上阐明其根据，总结其经验，展望其未来。
关键词：法治 德治 德法并进 杭州
美德、良法、善政，是中国式治理的理想情怀，也是党和政府管理国家和社会、服务人民所追求和遵循的理想模式。经过改革开放30多年的发展，我国经济社会所面临的发展基础和发展条件发生很大变化，制约经济社会发展的体制机制障碍逐渐由经济领域转向社会领域，改革开放的价值诉求和评判标准也由物化指标转向社会发展指标，政府管理重心从经济管理转向社会管理。早在1998年，《国务院机构改革方案》就明确提出，政府的基本职能是“宏观调控、社会管理和公共服务”。此后，中央政府一直把社会管理当作政府的基本职能，并且日益强调和重视。2002年中央政府工作报告中又提出“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”，从此进入政府职能转变的新阶段。近年来随着我国进入了社会矛盾多发期，各种群体性实践层出不穷，而与之相应的是“维稳”成本的大幅度提高以及“越维越不稳”的恶性循环。新的社会问题需要政府转向新的管理模式，而新的管理模式又需要新的社会治理理论做引导。传统的单纯诉诸法律或道德的社会管理理念都难以有效解释当前面临的社会治理问题。这就需要各级政府积极探索一种与新时期改革开放进程以及社会管理创新任务相适应的社会治理方式，突破法治与德治的隔离，用法治构建规范社会主体的外在行为规则，用道德伦理和价值夯实社会制度良性运行的认同基础，达到一种法治与德治职分明确、相互补强、互为支持的理想状态，从而实现美德、良法和善政的统一。近年来，杭州市各级政府一直努力探索和实践社会管理中的新经验、新措施，法德并进的社会治理模式正是对当前社会管理工作中存在的诸多问题的回应，是落实和实践社会管理创新的具体表现。法德并进社会治理模式试图通过对法治和德治两种不同治理路径的综合平衡，实现对政府与社会关系的重新界定，并籍此实现治理模式的渐变式更新。
一、“法德并进”社会治理模式的理论基础
（一）法治及其道德回归
1.从法治层面看法治及其道德回归
从概念上说，法治就是以良法而治，并且法律得到普遍遵守。这是古希腊亚里斯多德关于法治的经典定义。但作为较成熟的社会治理模式，法治本身则是近代化的产物。在法治主义模式之前，西方社会治理上有两个思想传统。一是工具主义或个人利益理论，二是合法性理论或共识理论。合法性理论或共识理论解释了法律规则作为治理最高准则所要求的社会共识和价值基础；而个人主义社会理论和工具主义理论则解释了作为法律起源的其所要规范的社会冲突本身。法治理论试图调和了个人主义社会理论传统与合法性理论传统之间的对立与冲突，并综合了两种理论传统的部分观点：一方面坚持了共有价值的存在对于社会秩序的重要性，另一方面，法治把内部行为和外部行为相区分，并强调法律需要以强大的威胁性力量为后盾。这种调和的努力在西方国家二十世纪大部分的时间内获得了成功；但它并没有真正解决个人主义社会理论传统与合法性理论传统之间的紧张关系，而是代之以法律与道德之间的紧张关系，自然法学与实证法学的不断论战和交替发展就是最好的例子。作为调和工具主义理论传统与共识理论传统的一个代价，法律与道德的一致性被割裂，法律与道德是那样的陌生、那样的不同，无法肩并肩站立，也无法相互渗透发挥作用。
随着西方社会生活方式的持续发展，以及工业化与全球化相联系所带来的现代化的多样性，作为现代性重要构成元素的法治理念也受到不断的挑战和质疑。法律与道德的关系受到了重新审视，“法律的外向性”和“道德的内向性”作为对法律和道德的一种传统划分受到了来自法理学界的广泛批判，法律被重新定义为“伦理的最小值”或“伦理的最大值”。法律必须讲道德，法律不仅有内容上的道德要求，而且在形式上也有道德要求。美国著名法学家富勒认为法是“有目的的事业”，法有其道德性。法的道德性有两个方面，即“外在道德”和“内在道德”。法的内在道德即“程序自然法”，是有关法律的制定、解释和适用等程序上的原则或法治原则，是使以规则管理人类行为的事业成为可能的道德，也就是法律能够成为所绝对必需的前提条件，法律的内在道德包括八个要素（法治原则）。
总之，法与道德在价值上的共通性具有悠久的历史传承。罗马法学家乌尔比安就曾宣称“法来源于正义，正义如法之母”。而正义则要求每一个人都要按照道德的善和要求，诚实可信地扮演社会角色并完成其社会任务。而近代以来，虽然法律实证主义、分析法学派以及一些现实主义法学派的观点对法律的价值不断提出质疑，甚至有观点认为正义问题“是一个虚假问题，是一个根本无法根据理性分析而进行明智探讨的问题”，但在社会社会关系和社会生活中实现对正义的追求始终是法学界共同追求的总体目标。近年来西方国家在治理过程中对道德准则的侧重和关注并非对法治原则的抛弃，而是西方国家应对新生问题探索国家治理模式的尝试，是对工具主义、教条主义的法律观的否定，对法治原初价值追求的回归。
2.从政治治理层面看法治及其道德回归
在政府治理的实践方面，随着“法治”在近代西方国家的实现，法律逐渐成为国家治理的基本原则，与此相伴的是政治和行政生活中对道德因素的排除，法律与道德的一致性被割裂，法律日益取代道德评判成为西方社会判断政府决策对错的排他性标准。在行政领域，效率和效能成为行政人员工作的衡量标准，试图通过制度设计而非道德要求促使行政人员遵从法律规定。这种公共生活中的“去道德化”倾向随着“政治行政两分法”在西方国家行政管理领域得到普遍推行而达到顶峰。
20世纪60年代以来，西方社会开始了对现代性中的工具主义、功利主义价值观的普遍反思，从而也打破了无限理性的神话。在人与人的关系方面，人作为目的而非手段的康德价值学说重新兴起；在人与动物、人与自然的关系领域，动物福利和环境伦理不断兴起并渗透到日常政治与生活中。在政府治理层面， 经过严重的腐败情况以及多次政治信任危机，西方国家对公共行政中的道德和伦理要求重予以高度重视，公共管理者和公务员的价值观和道德都成为民众关注的目标。美国公共管理者职业联合委员会专门制订了针对政府部门的道德准则，并且提供了道德方面的训练项目和课程。而这些准则和项目基本上是以义务论为导向的，蕴含着对人们普遍接受的道德原则。而在新公共管理服务运动推动了公共服务社会化进程之后，这种对公共道德的关注被扩展到所有公共服务型组织。
3.法治需要道德的补充和支持
单纯诉诸法律实现社会治理，有诸多问题。法学界对于法律自身的局限性已经有比较充分的认识。诸如，法律的抽象性、稳定性与社会具体多变之间的矛盾；法律的保守性、滞后性与社会不断发展变化之间的矛盾；法律的形式性与僵化性与社会复杂多样之间的矛盾。另外，法律的效果受制于其它条件特别是人的素质，而且法律并不是调整社会关系的唯一手段，等等。单纯诉诸法律实行社会治理，当然存在诸多问题。结果往往是法律问题解决了，但社会矛盾和问题依然存在甚至仍然很突出。在一个缺乏法治传统的国家里，这种情况就更加严重。过度依赖法律这一种调整方式，很显然是不行的。
但是，通过法律的社会治理是一个基本前提，因为法律能够提供一个制度化、程序化的可预期的体制，特别是法治理念下的法律治理，其矛头对准的国家公权力，这对人权的保障和民主的实现至关重要。
（二）德治及其法律依托
德治即运用道德来治理社会。古希腊的柏拉图曾提出过哲学王治理的命题，是德治理论的经典表述指之一。但对德治理论和实践进行系统而丰富概括和提炼的则是中国漫长社会的统治与管理。
所谓德治有三种表现形态：1.德治就是“德政”。最初，中国社会经过商纣时期的暴政以后，周朝总结过去的经验和教训，对暴政加以反思，倡导实行“德政”。就是统治者、当权者采取一些宽松的、惠民的政策，实施有仁德的政治措施。德政的问题在于，把人分为两类：统治者和被统治者，这与现代人民主权的民主社会格格不入。另外，德政依靠的是统治者的良心发现，这往往是靠不住的。2.德治就是“德教”。孔子强调统治者要“为政以德，示教于民”。对老百姓要先“富之”，再“教之”，达到“均无贫，和无寡，安无倾”，社会便长治久安。换言之，“德教”就是一方面让人们富起来，另一方面要加强教化，即把统治者倡导的价值观念、思想道德灌输给老百姓，将道德观念和规范内化于人，使人们自觉自愿地遵从道德。用现代的眼光看，思想灌输可能会产生强制，客观上限制了人们的选择自由，而且关键的问题是，当统治者把“德”强制推行的时候，就会产生专制。3.“德治”就是“礼教”。中华法系在唐代完成了德主刑辅、礼法结合的制度构建，并且日趋稳定。宋明理学提出“存天理，灭人欲”，它把儒家的仁义道德不仅仅作为文化思想来提倡，而且直接借助于行政权力，把已经走向末期的儒家道德主义思想用来进行强制和灌输。
作为治理模式，法治和德治有着显著的区别：法律有普遍性及确定性，所以在其适用时，必须运用逻辑的方法，道德则无普遍性及确定性，所以其适用必须就个别的具体情形去衡量，绝不容以逻辑去推演，因为道德规范之可以逻辑方法推演，则就被上升为法律而不再成其为道德。古代由于立法技术水平较低，法典中多是对具体事项的规定而较少原则性的阐述；使得法条更类似于对道德评判具体事件，而缺少普适性和逻辑推演性，这也是古代社会德治盛行而法治不彰的重要原因。
随着现代性的引入，道德原则直接作为律法条文的社会治理模式已经难以为继。在当代中国，随着经济规模扩大、人员流动性增强、公共服务的社会化程度提高，我们已经进入陌生人社会、国家化社会和信息化社会。幼儿园里教育孩子，“不吃陌生人的糖果”；在家中叮嘱老人“不接陌生的电话号码”。如果说在“熟人社会”、本土社会中，日常生活更多地可以通过道德来实现自律和他律，那么在陌生人社会、国际化社会和信息化社会中，，则只能通过法律来规范社会成员的行为。因为法律才能凭借其中立性、公正性、权威性赢得社会成员的普遍信任。德治已经逐步退出历史舞台，但是道德作为一种社会行为的调整方式依然是非常重要。表现在：（1）“法律的基础在于人心”，很多法律不能真正发挥法的效力，不能成为我们的行为规范，就是因为没有能够在“人心”即社会的道德认同上建立稳固的基础。法律是否正义这是一个离不开道德的问题。（2）法律的执行和适用离不开人，而人的道德水平直接决定法的执行效果和适用水平。古人云：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，正是此理。（3）法律手段的局限性在一定程度上可以通过道德手段来弥补。特别是在中国这样一个德治传统的社会中，充分运用道德的手段，可以获得更多的传统资源的支持，在社会治理中发挥更大的作用。
（三）中国语境下的“法德并进”
1.法治是中国确定的“治国方略”
1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会，将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。1999年，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。实行依法治国，建设社会主义法治国家，成为国家基本方略和全社会共识。随后，以依法治国为核心内容、以执法为民为本质要求、以公平正义为价值追求、以服务大局为重要使命、以中国共产党的领导为根本保证的社会主义法治理念逐步确立。
法治成为治国方略，具有以下几个方面的意义。一是，法治的核心在于良法之治，良法的标准是人权、民主、自由等价值。二是，法治的对象是国家权力，法治的目标是人权。只有当国家权力被约束住，公民的权利才能得到保证。三是，法律成为调整人们行为的主要方式。当代中国社会已经发生了不同于传统社会的巨大变迁，已由市场经济取代了自然经济，由陌生人社会替代了熟人社会，这些决定了传统道德已经不可能是调整社会关系的主要方式。
但单纯诉诸法律实现社会治理有其局限性。法学界对于法律自身的局限性已经有比较充分的认识，而且法治也有一定的局限性。诸如，法律的抽象性、稳定性与社会具体多变之间的矛盾；法律的保守性、滞后性与社会不断发展变化之间的矛盾；法律的形式性与僵化性与社会复杂多样之间的矛盾。每一种社会秩序理论都或多或少具有某些从来也不能与理论完全分离的隐蔽的到的成分。”法律的效果受制于其它条件，而且法律并不是调整社会关系的唯一手段，单纯诉诸法律实行社会治理，当然存在诸多问题。法治的顺利推动还需要充分发掘本土的德治资源。
2.德治是中国最大的“本土资源”
中国古代社会以宗法血缘关系为基础、以人伦亲情为特点，赋予“三纲五常”等宗法伦理以法律效力，形成了典型的东方德治模式。德治是中国最深远的文化传统，是中国最大的“本土资源”。不论是国家治理还是社会治理，也不论中央、省还是任何一级政府的治理，都不可能无视德治这一中国最大的“本土资源”。
3.“法德并进”是中国社会治理的必然选择
法治和德治在当代中国来了一个大“碰撞”。一个是中国最大的“本土资源”，另一是我们当下的治国方略。一方面我们的法治建设遇到障碍需要破解；另一方面，我们社会的道德建设、诚信建设、价值信仰等面临空前危机，而且这种严重机带有普遍性。一方面，全球化时代，法治民主成为普世价值；另一方面，公共伦理、企业社会责任、环境伦理等对社会各个主体提出了新的伦理要求。纷纭复杂的形式决定了我们面临法治建设与道德建设并进的艰巨任务。用什么手段和方式完成这一任务成为一个不得不思考的重大问题。无论是法治的道德回归还是道德的法律依托，无论是本土资源的挖掘还是外来经验的借鉴，都充分说明法德并进是我们当下社会治理的必然选择。因为，法治具有很强的道德力量，德治则有强大的事实力量，任何形式的社会治理都不能无视这两大因素的存在，而且必须将它们有机地结合起来。那么，如何把握二者的关系？学术界有诸多讨论。学界流行的主要观点可以概括为：依法治国是治国方略，居于基础地位，而德治具有从属地位。只有首先建立必要的稳定的社会秩序，德治才能真正充分发挥作为一种社会治理方式的作用，而法治必须以德治为精神基础才能起到标本兼治的作用。在我们看来，如此界定法治与德治的关系存在重大问题。一个简单道理是，强调道德的重要性并不意味着就是德治，强调法的重要性也并不就是法治。事实上，道德和法律都是调整人们行为的主要规范，在现代社会中各自发挥了重要作用，不能相互替代。因为，法治意味着是制度化、程序化、技术化和可预期的统治，意味着人权、民主、自由、公平、正义的实现有了制度化保障，而德治却不具备这样的“品格”。正如有学者指出的：“一个公正的社会体制比一火车皮的宣传教化更易于催发人们对善的信念和良知，一个合理的权力结构比道德一统、思想钳制更可能引领人们向善的追求和感悟，一个缜密而正当的程序机制比全面推行的道德强制更能够造就普遍良善的道德生活。”因此，所谓法德并进，并不是将法治和德治融合起来，或者取代法治这一治国方略，而是要强调充分重视法律规范和道德规范的作用和工具价值，在社会治理的层面上将两种调整手段融合起来，以发挥更大的社会效果。
二、“法德并进”社会治理模式的杭州探索：经验梳理
杭州市“法德并进”的社会治理模式是“法治”与“德治”在社会管理领域的有机整合，体现了理念、组织和制度等多层面的社会管理创新。首先，在价值理念层面需要用一种更富张力的解释框架来解释“德治”与“法治”之间的辩证关系和丰富内涵，并以之作为推动社会服务和提升管理水平的理论指导；在行政流程方面，需要对政府的行政管理方式进行改造，解决问题的能力和供给服务水平进行提升；在治理模式层面，则要从单向度、权力本位转向多元化和社会本位。
（一）推动和提升“法德并进”的价值观建设，为法德并进确定正确的引领和发展方向
在探索和逐步形成法德并进社会治理模式的过程中，杭州市充分利用传统文化中的积极因素，通过构建城市发展战略、建设现代文明城市、开展“我们的价值”系列活动，推动和提升“法德并进”的价值观建设，为法德并进确定正确的引领和发展方向，受到了社会公众的普遍认同。
十年来，杭州市政府推出了一系列一脉相承的发展理念，逐步把城市治理的重心由物化的硬件建设转移向社会内涵发展，并把法德并进的法治价值理念寓于杭州市发展目标之中，形成了一种具有特色的杭州经验和杭州精神。2002年杭州市政府提出从西湖时代迈向“钱塘江时代”时代的发展战略，还主要是基于一种城市空间布局和基础设施规划的城市经营理念；到2004年杭州市提出营造“精致和谐、大气开放”的杭州精神，提出要“和谐创业”的城市定位，开始把城市治理的重心向社会和谐氛围的营造转变；2007年提出要打造“生活品质”之城，开设了生活品质系列点评，明确的把社会的良性发育和良好治理作为杭州市城市发展的战略高度，截至2008 年末，杭州共培育社会复合主体20 多个，实现了城市的全面发展。2009 年以来，杭州通过建立健全“民主促民生”的工作机制，不断拓宽民主参与渠道，创新民主参与方式，健全民主参与制度，为有效改善民生、促进社会和谐提供了机制保证。2010年以来，以“我们的价值观”构建活动为载体，杭州通过群众征稿、社会投票、专家评审等环节，概括、提炼“我们的价值观”核心词，开展“我们的价值观”每月主题实践活动以及“我们的价值”系列表述与构建活动，着重于价值引导与社会共建，在社会管理的不同方面推进文化内涵、价值观的提炼、评价、宣传和推广。
从“精致和谐、大气开放”的城市人文精神营造到“我们的价值观”构建，杭州市从社会中提取、凝练出富有杭州文化特色的精神理念，并将之内化为各行各业管理者、经营者以及市民的价值观念；而“和谐创业”的杭州发展模式，“生活品质之城”的城市品牌战略，是杭州把这种精神理念与地方实际紧密结合的产物，在特定阶段从经济、政治、文化、社会、生态等方面整体性地推动杭州的发展；而创造性地退出“社会复合主体”实践，强调以事业发展、项目带动为立足点，积极鼓励和推进党政界、知识界、行业界、媒体界等社会主体之间的互动，形成多方参与、主要以协商方式解决所面临问题的合作形式，是杭州市把社会管理创新探索从理念升华为一种治理方略的具体实践。通过这些活动，杭州市在全社会范围内形成了具有杭州区域特色的法治文化和价值共识，也为杭州市法德并进的社会治理模式顺利推动创造了有利条件。
（二）关注民主和民生建设，推动政府工作方式转变，实施法德并进的官民互动，夯实法德并进的治理模式的群众基础
我国当前处于社会转型期，社会矛盾、社会问题比较多，各种群体性事件层出不穷，其核心是利益问题。杭州市各级政府把民生作为社会管理工作的着力点和落脚点，把人民切身利益是否得到了重视、改善和满足作为评价相关工作的根本标尺，在中国内地各级政府中最早提出“用民主促民生”的工作方针并把它规定为政府发展战略，不仅有助于实现法德并进的官民互动，而且为法德并进的治理模式打下了很好的群众基础。
以“破七难”为例。“破七难”是指破解人民群众息息相关的七大难题，是实实在在的民生工程。但民生工程怎样做，不是政府自己说了算，而要广泛征求民意，实现民主促民生。市委市政府一方面在市级层面上统筹谋划解决“七难”问题的总体方案，另一方面则向市直各相关单位分解任务并纳入年度丁作计划予以考核。市考评办把在评选中征集到的原始意见和建议在文字上略加整理后全部原原本本地反馈给市直各单位。各单位在收到这些意见和建议后，走出机关，开展带有诊断性质的调查研究。除了市直各单位自己征求意见外，杭州市政府还通过人民建议征集办公室、城市调查队的8000户民情民意调查网络、政府门户网站和新闻媒体向社会公开征集民众意见和建议，以及为民办实事项目的具体方案，并把收集到的信息反馈到各相关单位中去。在此基础上，针对“七难”问题和社会各界提出的其他意见和建议，各单位都制定整改或相应的工作计划，并向工作对象公开。
除卓有成效地开展民主促民生建设外，杭州市各级政府还采取了一系列制度和措施推动政府工作方式。一方面通过制度建设，保障公众对政府进行监督的权利；另一方面大力开展作风建设，杜绝政府行政人员的官僚作风和习气，很好的运用了法治和德治的相关要素。例如，从2000开始的“人民满意单位不满意单位”评选工作就是杭州市引入公众参与政府绩效考评和问责的成功实践。各相关单位根据单位实际创造性地开展的各种“草根恳谈”系列活动，则是杭州市在改进基层部门工作作风方面开展的实在工作。通过这些具体做法，一方面杭州市政府把民生作为社会管理工作的着力点和落脚点，把人民切身利益是否得到了重视和满足作为评价相关工作的根本标尺，在中国内地各级政府中最早提出“用民主促民生”并将之上升为政府发展战略；另一方面，“民主促民生”战略的实施机制、实施手段又都是通过法律的路径、法律的形式来得以实现，从而为民政保障政策的持续、深入提供制度化的保障机制，实现了法治与德治的耦合。
（三）创新社会诉求表达与利益协调机制，通过法治建设保障政府的德性建设
目前我国已呈现出经济利益主体及其诉求与表达多元化的趋势，各利益主体的利益诉求与表达渠道不通畅，是当前激化各种矛盾和冲突的根本原因。胡锦涛总书记指出，要“进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”。杭州市大力实施行政过程公开和问责制建设，在监督官员行为方面收到了良好的效果。行政过程公开最典型的案例就是杭州市“开放式决策”。开放式决策通过邀请市民旁听市委常务会、市委常务会议网上直播、市政府公开报告公开征求意见等一系列阳光新政，并于09年专门出台了《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，使“开放”的理念贯穿于决策的全过程，包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证，直至政府常务会议讨论、决策，以及决策的实施，都是开放的、民主的，既向市民开放，又向媒体开放，保障了决策的科学性、透明性和公正性。
为保障制度的持续性，杭州市政府强调公共政策的规划和确立必须在现有法治框架下实现。许多重大民生问题的决策是由地方人民代表大会作出的，政府每年向社会承诺的为解决民众实际问题而做的“十件实事”，都是经人大讨论批准的。2007年1 2月，杭州市政府发出《关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》，规定凡与群众切身利益相关的规章政策在经政府初步讨论后，都要向社会公开，在广泛听取社会意见后才能发布。通过这些制度化的设计和规定，杭州市政府实现了对民生问题的持续投入，是一种通过法治建设保障德治持续深入的成功案例。
（四）引导和发掘社会自治元素，为法德并进的治理模式提供丰厚的文化资源和社会基础
社会组织是实现社会自我治理的基本载体。加强和保障社会的自我管理是推动社会管理创新的重要内容，而实现社会自我管理的结构依托则是社会组织。我国的社会组织长期处于一种发育不完全的状态，这既是国家强力进入社会自治领域所引起的社会回退后果，同时也导致了政府在实施社会管理创新过程中缺少“抓手”和依托，很多情况下陷入步步维艰的境地。杭州市政府在积极引导和培育社会组织参与社会管理活动中积累了丰富的经验：一方面通过构建多元合作的社会管理模式，使社会组织和社会民众从管理的对象上升为管理的主体；另一方面通过对社会内生资源和组织的整合，构建起社会矛盾和利益冲突的内部化解机制。
“社会复合主体”是政府积极探索多元化治理模式的成功实践。政府并不是通过简单地把政府职能外包出去的做法，而是吸纳民间组织，与政府组成“社会复合主体”，整合多种资源，促进特色行业发展，推进重大项目建设，发展文化社会事业，提升城市发展层次，共同实现对城市公共事务的治理。以杭州市运河综合保护工程为例，这样一个具有城市标志性意义的重大社会项目单凭一个某一部门的力量是不够的，需要动员和整合多方面的力量协同完成。杭州市在进行这个综合项目时，市政府拥有一种社会各界力量的强烈意愿，广大市民、知识界、媒体界也拥有浓厚的参与兴趣和贡献力量姿态，最终采用了建立“运河综合保护复合主体”的办法，在调动了各级部门的积极性的同时，还成功搭建了专家和市民积极参与的开放平台。
而“和事佬”协会则是政府积极引入社会主体，构建社会矛盾和利益冲突内部化解机制的一个成功案例。2008年初，第一个以居民自愿参与、自我管理、自我服务为原则的社区基层人民调解民间组织“和事佬”协会在下城区文晖街道打铁关社区成立。至2009年1月底，下城区71个社区已全部建立“和事佬”协会，在册“和事佬”会员达933名。“和事佬”协会满足了社区居民群众依法直接参与管理社会基层公共事务愿望，创造条件让居民群众行使自己的民主权力，是发挥主体作用，解决自己的问题，实现自我服务、自我管理、自我监督和自我教育的新方式和新途径，也是有效方式和有效途径。
（五）积极引入和应用先进管理方式和管理技术，为法德并进的治理模式提供现代科技和技术支撑
不断利用先进的管理方式和管理技术是杭州市政府提高政府问题解决能力、提升服务水平的重要方式。杭州市数字城管建设是应用先进技术手段推动社会管理创新的典型案例。杭州市是住房和城乡建设部确定的全国第一批数字化城市管理试点城市，2006年8月在全国第一批试点城市中首个通过住房和城乡建设部验收。通过数字化建设，数字城管问题解决率由2006年上线时的46%提升至2009年的99.77%，及时解决率由26.7%提高到98.76%，单件问题处置时间已从 29.86小时下降至5.24小时，提速达82.4%，每天发现和处置的城市管理问题相当于过去一个月的量，与市民生活息息相关的城管问题得到了快速、有效解决。类似的例子还有很多，例如拱墅区在全区第四节社区居委会选举中推广电子投票的方式，以电子投票系统替代了传统投票箱，选民可以在电子投票器上轻点候选人近照图像，选举过程更加直观。而江干区采荷街道将信息技术与社区服务有效结合，开发了全省第一个“责任社工”数字管理系统（民情数据库），推动社区服务由粗放型向精细化转变。
与先进技术手段一起引入的还有先进的管理模式。以上城区政府管理和公共服务标准化建设为例，从2004年开始，上城区从社区建设角度针对社区建设中亟待规范的工作制定标准，先后出台了30多项公共事务管理类标准的制定，并作为杭州市地方标准向社会发布。这些服务规范成为打造法治政府、责任政府、廉洁政府的基础支撑。
（六）以“法治杭州”建设为载体，全方位推进法治建设，为德法融合模式提供制度化的保障机制
法治是规范经济运行、推动科学发展的重要手段，是维护社会稳定、构建“和谐杭州”的重要基石，是实现人民当家作主、维护群众合法权益的重要保障，也是提高党的执政能力的必然要求。杭州市高度重视法治建设，在组织领导、创新载体、解决问题、规范工作、夯实基础上狠下功夫。杭州市提出了建设法治杭州的战略目标，配置了高规格的专家咨询委员会，法治建设不仅纳入国民经济社会发展规划，还有自己的专项规划，法制建设绩效成为各级领导的重要考评指标，推出了法治建设指标等全国领先的法治建设业绩。在法治杭州建设过程中，地方立法工作进一步完善，公正司法水平进一步提高，法治政府建设进一步推进，基层民主建设进一步拓展，各领域法治化水平进一步提高，全民法律意识进一步增强，党委、政府依法执政能力进一步提升，讲法治、重法治、求法治的良好氛围进一步形成， “法治杭州”建设取得新的明显成效，为全市经济社会发展做出了重要贡献，为圆满完成去年和“十一五”规划确定的主要目标任务提供了重要保障。
（七）以推进文明城市建设为龙头，积极拓展文化建设，创新法治宣传教育，于春风化雨中为法德并进模式提供良好社会和文化环境
杭州历史悠久，底蕴丰富，经济发达，开放意识强，创新意识足，这为文化建设和文明城市建设提供了丰厚的土壤。杭州市审时度势，发挥优势，以推进文明城市建设为龙头，积极拓展文化建设，创新法治宣传教育，与春风化雨中为法德并进模式提供良好社会和文化环境。杭州市自觉把创建全国文明城市作为推动科学发展、保障改善民生、增强城市综合竞争力的重要载体，共同提升市民文明素质和城市文明程度，取得了实实在在的成效。学习节、“最美妈妈”吴菊萍、十大平民英雄、礼让斑马线……一个个关键词，串起的是一座城市的文明之魂。杭州市坚持创建依靠人民、创建惠及人民，努力使文明成为广大市民的自觉行动，能够内化于心、外化于行，市民自觉行动成为文明城市最为持久的动力。于此同时，借文化力打法治牌，形成普法“杭州模式”。无论是走向民间的普法形象大使、生动宣传法律的卡通“阿普”，还是茶在手上法在心中普法茶楼、家门口提供专业法律顾问“片儿律”；也不管是讲述老百姓身边的法律的传媒普法，借古警今的法制课堂杨毕纪念馆，以及法治与文化的联姻的运河法治文化节，新市民学法维权的新平台---民工学校，都将文化、生活、法律结合在一起，效果明显。
三、“法德并进”模式的展望与完善
杭州市在“法德并进”社会治理模式的探索和建设方面，工作扎实，创新性强，成效明显，经验丰富，但也面临着一些体制和机制上的瓶颈与障碍：一是对法德并进的价值和内涵还缺少足够的总结和提炼，对“法”的范围、“德”的标准难以界定；二是已出台的措施、举措仍比较零散，多由各部门、各地方政府牵头开展，整体性、系统性和协调性不够；三是目前“法德并进”的举措多数集中在基层，在小的事件上，而对于杭州市上层、高层而言，解决范围有限、作用空间需要进一步拓展；四是政府在法德并进治理模式中的功能定位仍不清晰，相关制度建设仍欠健全，可持续性难以保障。针对这些存在的问题，杭州市应当着力从以下几个方面深入开展工作，真正提炼出法德并进社会治理模式。
（一）依托杭州本土资源，形塑“良法”和“美德”
法律和道德是一种文化概念，而“良法”和“美德”才是一种价值概念。法律中的正义理念、道德中的美德理念需要通过一定的机制上升为文化现实。法律有良法有恶法，传统道德中既有精华也有糟粕，要构建法德并进的社会治理模式，首先必须提炼出对良法的范围和对美德的标准，用符合社会主义价值观、适应和谐社会发展要求的法律观念和道德情操构建杭州市社会治理模式的价值内核。
现代价值的建立并非腾空而起，而是建立在历史价值的基础之上。法德并进的社会治理模式作为一种杭州市的地方实践，其成功与否也依赖于对杭州特色文化传统的扬弃。浙江文化属于“东南功利文化区”中的吴越文化，传统上具有以重商主义为主要特征的独特性。杭州市经济发展上具有以市场为主要导向的自发性。这种文化上的重商主义传统以及自发性的市场经济发展历程，使杭州区域文化既具有自主创新、自力更生和自强冒险的特征，同时也具备了讲规则、重诚信的元素，这些特征也构成了杭州市既有法治和德治传统中的独特优势和资源，杭州市应积极梳理、提升并结合全球化时代的普世价值予以改造，形成杭州市的良法和美德。
在引导和利用本土法治资源，形塑良法和美德时还必须注意对特定行业、人群的不同定位。美德是一种价值取向，可以分为不同的层次；对于社会不同群体而言，所需要受到的法律约束和道德水平并不一致。首先对公务员群体尤其是领导人员而言，需要受到更高水平的道德要求；对于医生、教师、出租车司机等特定行业的从业人员，也需要在其职业过程中加强相应的道德要求；对于企业则要加强诚信建设和社会责任建设。
（二）用法治建设保障政府的“为政之德”
