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法制网记者李吉斌
近年来,有关禁止公共场所吸烟的地方性法规相继颁布,北京、上海、杭州、广州、天津、哈尔滨等地都出台了控烟法规,但从实践来看,尽管有法可依,但执行情况不容乐观,许多地方性法规颁布多年仍未有一例处罚。中国社会科学院法学研究所副研究员黄金荣副教授近日在接受《法制日报》记者采访时认为,控烟地方立法远远不能解决我国公共场所烟害问题,应尽快制定全国性的公共场所禁止吸烟法。
我国履行国际公约严重滞后
我国目前是世界上最大的烟草生产国和消费国,也是受烟草危害最为严重的国家。烟草危害后果的呈现有一定的滞后性,因此,控烟工作,尤其是控烟的立法工作可以说已经迫在眉睫。我国已于2005年经全国人大常委会批准加入《烟草控制框架公约》,该公约于2006年1月9日正式对我国生效。
黄金荣介绍,在公约的推动下,世界各国形成了一个无烟立法的浪潮,制定并实施无烟立法已经成为全球一个普遍的趋势。到2008年底,世界上已经有爱尔兰、英国、加拿大等17个国家按照公约的要求实施了全面的无烟法,在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所实现了100%无烟。中国香港也于2009年7月彻底达到了这个目标,从而成为中国乃至东南亚最早实现全面无烟环境立法的地区。
黄金荣指出,按照公约要求,我国应在加入公约5年内,也就是在2011年1月9日实现所有室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具禁止吸烟。但我国的控烟实践表明,这个承诺已经完全破产。
“从我国加入公约后的5年时间看,我国的控烟工作并没有得到国际社会的认可,在某些方面甚至给国际社会造成了‘只关心经济发展,不关心人民健康’的印象,2008年我国在南非的德班缔约国会议上被授予羞辱性的‘脏烟灰缸奖’就是一个证明。”黄金荣说。
“不仅如此,在2010年世界卫生组织发布的报告中,中国又被列为‘在全国任何公共场所都没有全部禁止吸烟的国家’,从而使我国成为世界上离公约全面无烟立法目标最为遥远的国家之一。”黄金荣说,这种状况必须通过制定全国性控烟立法的方式予以改变。
地方性法规执行效果不理想
在有关公共场所禁止吸烟立法问题上,黄金荣介绍,我国呈现的趋势是“地方包围中央”。自1993年江苏省苏州市政府首开地方无烟立法的先河后,地方无烟立法很快就遍及全国各大城市。目前,至少有近半数以上的地级以上城市制定了公共场所禁止吸烟的地方性法规或者规章。到2010年10月底,在31个直辖市和省会城市中,绝大部分都制定了专门的地方无烟立法。
黄金荣同时指出,这种地方立法模式造成很多问题。一是仍然至少有近半数地级以上城市(包括部分省会城市)缺乏这方面的专门立法；二是大部分县级市以下地方的公共场所都缺乏控烟法律规范；三是在制定公共场所禁止吸烟规定的城市中,绝大部分地方的控烟规定都离公约全面禁烟的要求相距甚远；四是目前大部分城市的控烟立法都存在执法效果不理想的问题,一些地区或城市的地方无烟法从制定之后就没有开过一张罚单。
“这些问题只有通过制定全国性的公共场所禁止吸烟法才能得以根本性解决。”黄金荣说,通过全国性的法律解决公共场所禁烟问题符合我国的法律传统；制定全国性的控烟法律可以极大地促进我国公共场所禁止吸烟工作的水平和效果；全国性的控烟立法可以有力地促进地方立法,现在的情况是,很多地方对于制定更加符合公约要求的、更加严格的控烟法律态度游移,缺乏有力的推动力；全国性的控烟立法还可以有效节约立法成本和执法成本,并有利于法律的实施。
立法应增强政府执法动力
卫生部在2007年的报告中指出,“立法是禁止在公共场所吸烟的关键措施”,“公共场所控烟立法已经成为公众共识”。我国国内多次的民意调查表明,绝大部分受访者(包括很大一部分吸烟者)都对公共场所的控烟立法持支持态度。
“世界上很多国家和地区(如加拿大、澳大利亚、新西兰)的控烟经验表明,公共场所禁止吸烟立法完全可以取得成功。制定全国性的公共场所控烟法律不仅是顺应世界潮流,而且也完全是顺应民意之举。”黄金荣说,此外,无论在世界范围内还是在我国,在制定公共场所禁止吸烟立法方面都已经积累了丰富的经验。
在制定全国性公共场所控烟法律时,黄金荣建议,应尽可能减少场所豁免,要严格规定吸烟室的设置条件,赋予雇主和场所管理人管理的法律义务,赋予非吸烟者或雇员对于吸烟者或场所管理人投诉或起诉的权利,还要规定具有威慑力的处罚措施。
“法律是靠国家强制力保障实施的,如果不能体现国家的强制力,法律必然只能成为一纸空文。”黄金荣说,从我国目前的状况看,执行难是控烟效果不佳的一个重要原因,应将烟害与无烟法宣传教育相结合,制定有效的执法机构协调机制、追责机制,有必要实施将强制性的执法行动与媒体宣传相结合的战略性执法方式。
“在推进无烟立法和执法方面,很多国家和地区都显示了强有力的政治意志,我国也应该从立法方面增强政府执法的动力,加强政府控烟意识。在民意、经验、国际趋势等立法条件都已经具备的情况下,我国能否尽快制定公共场所控烟法律将成为考验我国政府控烟意志的一个重要试金石。”黄金荣最后说。
